الزامات نهادی و مالی بازسازی ساختمانهای آسیبدیده در جنگ
گروه «مسکن و شهرسازی» اندیشکده اقتصاد مقاومتی، یک گزارش سیاستی تحت عنوان «الزامات نهادی و مالی بازسازی ساختمانهای آسیبدیده در جنگ» منتشر کرده است. گزارش سیاستی یکی از انواع تولیدات اندیشکده است که با هدف طرح مختصر و مفید یک مسئله و ارائه پیشنهاد برای حل آن، ویژه تصمیمگیران تهیه میشود.
در خلاصه مدیریتی این گزارش آمده است:
بازسازی ساختمانهای آسیبدیده از جنگ، فراتر از یک برنامه عمرانی بوده و بخشی از راهبرد تابآوری در شرایط بحران به شمار میرود؛ زیرا خسارت جنگی علاوه بر کالبد ساختمان، سکونت خانوار، امنیت روانی، بازار اجاره، منابع عمومی و اعتماد اجتماعی را نیز متأثر میکند. از اینرو، وجود یک سازِکار منسجم برای بازسازی ضروری است؛ تا علاوه بر بازگشت سریع خانوادهها به سکونت پایدار، همزمان بتواند از هدررفت منابع، کاهش کیفیت ساخت، افت ایمنی و نابرابری در جبران خسارت جلوگیری کند. از سوی دیگر، نظام کارآمد جبران خسارت میتواند نقش مهمی در افزایش تابآوری مردم ایفا کند.
خسارتهای خفیف، متوسط و شدید از نظر نوع مداخله، ارزیابی فنی، تأمین مالی، زمان بازگشت به سکونت، مجوزها و نظارت با یکدیگر تفاوت دارند. خسارت خفیف بیشتر شامل آسیب به اجزای غیرسازهای است. خسارت متوسط به آسیبدیدگی بخشی از عناصر سازهای یا اجزای اصلی عملکردی ساختمان، همراه با امکان احیا، مربوط میشود. خسارت شدید نیز ناظر به فروریزش، ناپایداری جدی یا فقدان امکان سکونت ایمن است.
از اینرو، لازم است سه نوع مداخله شامل تعمیرات، مقاومسازی و تخریب و تجدیدبنا از یکدیگر تفکیک شود. انتخاب هر نوع مداخله نیز بر اساس معیارهایی مانند ایمنی سازه، نسبت هزینه مداخله به ساخت مجدد، زمان بازگشت خانوار، امکان اجرای موضعی یا ضرورت تخریب کامل و موقعیت بافت شهری انجام میگیرد.
برآوردهای انجامشده از جنگ رمضان نشان میدهد خسارت بخش مسکونی سه لایه اصلی را دربرمیگیرد: خسارت مستقیم به واحدهای مسکونی، نیاز فوری بخشی از خانوارها به اسکان موقت، و خسارت واردشده به اثاثیه و لوازم ضروری زندگی. بر اساس آمار، در جریان جنگ رمضان در مجموع حدود ۱۲۵ هزار واحد مسکونی دچار آسیب شدهاند که از این میان، حدود ۵ هزار واحد غیرقابل سکونت بوده و حدود ۴۳ هزار و ۹۴۳ واحد نیز در حوزه اثاثیه منزل مشمول جبران خسارت هستند.
چالشهای بازسازی پساجنگ در چهار دسته اصلی شامل چالشهای نهادی و حقوقی، مالی و اقتصادی، فنی و اجرایی، و اجتماعی و شهری قابل طبقهبندی است. تعدد نهادهای مسئول، مسائل مالکیت و وراثت، فشار مالی بر خانوادههای آسیبدیده، نبود تفکیک دقیق میان سطوح خسارت و کمبود حمایتهای اسکان موقت، میتواند فرایند بازسازی را فرسایشی، پرهزینه و زمانبر کند.
بررسی تجربه شهرداری تهران در جنگ ۱۲ روزه نشان میدهد مدیریت خسارات جنگی، با وجود محدودیتهای نهادی و مالی، میتواند از طریق فعالسازی همزمان اسکان اضطراری، حمایت معیشتی، ارزیابی خسارت و برنامهریزی بازسازی، از وضعیت انفعالی خارج شود. تجربیات خارجی نیز نشان میدهد در خسارات جنگی که بیمه خصوصی بهتنهایی کافی نیست، دولت نقش ضامن نهایی جبران خسارت را بر عهده میگیرد. در واقع جبران خسارات جنگی نیازمند یک سازِکار مالی-حاکمیتی از پیش طراحیشده است که بتواند میان خسارت مستقیم و غیرمستقیم تفکیک ایجاد کند.
در مجموع پیشنهاد میشود سیاست جبران خسارات جنگ در ایران بر چهار محور اصلی استوار شود: نخست، تفکیک سهسطحی خسارت و تعیین شیوه مستقل برای هر سطح؛ بهگونهای که خسارتهای خفیف از مسیر تعمیر فوری، خسارتهای متوسط از مسیر مقاومسازی و احیا و خسارتهای شدید از مسیر تخریب و بازسازی کامل پیگیری شوند. دوم، تقسیم کار نهادی روشن؛ به این معنا که در شهرها شهرداریها و در روستاها و شهرهای فاقد شهرداری، بنیاد مسکن مجری اصلی بازسازی باشد و دولت نیز در سطح ملی نقش سیاستگذار، تأمینکننده منابع، پشتیبان قانونی و ضامن نهایی جبران خسارت را ایفا کند. سوم، استقرار پنجره واحد ثبت، ارزیابی و پرداخت است تا همه مراحل از ثبت خسارت و احراز مالکیت تا تعیین بسته حمایتی، پرداخت، اتصال به اسکان موقت، آغاز عملیات اجرایی و نظارت، در یک سامانه یکپارچه با کد رهگیری یکتا انجام شود. چهارم، طراحی الگوی تأمین منابع چندلایه و متناسب با مرحله بحران. بر این اساس، با توجه به نیاز آسیب دیدگان و نوع خسارات، اقدامات در دو راهبرد کوتاهمدت و بلندمدت طراحی میشود.
در راهبرد کوتاهمدت بازسازی، سیاستگذار در ۳۰ تا ۹۰ روز از شروع جنگ نباید معطل ایجاد نهادهای جدید و زمانبر بماند. در این مرحله، نخست روشهای تأمین منابع در دو دسته کلی «تشکیل حساب متمرکز برای منابع اضطراری قانونی» از جمله اعتبارات مواد ۱۶ و ۱۷ قانون مدیریت بحران، ظرفیت بند «م» ماده ۲۸ و اعتبار ماده ۱۰ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و «افزایش ظرفیت تسهیلات» با اهرم سپردهگذاری منابع دولت نزد بانکهای عامل و ایجاد خط اعتباری کوتاهمدت با پشتوانه منابع قابل وصول، پیگیری و عملیاتی گردد. دوم، منابع جهت پرداخت ودیعه اسکان موقت به خانوادههای فاقد سکونت ایمن و تخصیص اعتبار خرید هدفمند برای اثاثیه و مصالح تعمیرات جزئی، به صورت زیر اختصاص یابد:
۱) پرداخت ودیعه اسکان موقت به خانوارهای فاقد سکونت ایمن: برای این منظور، دولت متناسب با حجم نیاز (تا سقف ۱۰ هزار میلیارد تومان تا پایان توقف جنگ رمضان) از محل بازتخصیص سهم شهرداریها از درآمد مالیات بر ارزش افزوده، در قالب ودیعه قرضالحسنه حداکثر دوساله و از مسیر خط اعتباری بانکی در اختیار خانوارهای مشمول قرار میدهد. پرداخت این ودیعه لازم است از مسیر پنجره واحد متصل به سامانه تم وزارت راه و شهرسازی و بر اساس احراز خسارت و نیاز واقعی خانوار انجام شود تا ضمن تسریع اسکان، از پرداختهای تکراری و غیرهدفمند جلوگیری گردد و در پایان مدت اجاره، مجددا منابع تخصیص یافته به چرخه درآمدی شهرداریها بازگردانده شود.
۲) تخصیص اعتبار خرید هدفمند برای اثاثیه و مصالح تعمیرات جزئی: برای این منظور میتوان بهجای پرداخت نقدی، از اعتبار خرید هدفمند استفاده کرد. در این سازِکار، خانوار آسیبدیده یا مجری تعمیرات خرد، اعتبار مشخصی برای خرید اقلام ضروری منزل و مصالح ساختمانی از شبکه تأمینکنندگان مورد تأیید دریافت میکند. دامنه مصرف این اعتبار در سامانه تعیین میشود و اولویت آن بر خرید کالاها و محصولات ایرانی قرار میگیرد تا ضمن رهگیری مصرف منابع و جلوگیری از انحراف، بازسازی به تقویت تولید داخلی نیز پیوند بخورد.
در راهبرد بلندمدت بازسازی، با توجه به احتمال حملات آتی و ضرورت ایجاد پشتوانه پایدار، اتکا به منابع فوری کافی نیست و لازم است ترکیبی از منابع نقدی، اعتباری، اهرمی و غیرنقدی فعال شود. مهمترین ظرفیتهای قابل استفاده در این زمینه عبارتاند از:
۱) تشکیل حساب یا صندوق مستقل خسارات جنگی ذیل خزانه با استفاده از منابعی مانند صندوق ملی مسکن، مولدسازی داراییهای دولتی، مسئولیت اجتماعی شرکتهای دولتی و بخشی از مالیاتهای بخش مسکن؛
۲) توسعه پوشش صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی ساختمان به خسارات جنگی از طریق اصلاح قانونی و تقویت منابع آن با افزایش سهم دولت و سهم اختصاصیافته از قبوض برق.
۳) اختصاص بخشی از مازاد درآمدهای صادراتی نفت برای پوشش نیازهای بازسازی، اسکان موقت و جبران اثاثیه خانوارها؛
۴) ایجاد خط اعتباری بلندمدت برای بانکهای مشارکتکننده در بازسازی، مشروط به رعایت سقف رشد سالانه پایه پولی و جلوگیری از افزایش بیضابطه آن.
