عرضه فعالانه ذخایر بانکی؛ مکمل ضروری سیاست کنترل ترازنامه
گروه «پول و بانک» اندیشکده اقتصاد مقاومتی، یک گزارش سیاستی تحت عنوان «عرضه فعالانه ذخایر بانکی؛ مکمل ضروری سیاست کنترل ترازنامه» منتشر کرده است.
گزارش سیاستی یکی از انواع تولیدات اندیشکده است که با هدف طرح مختصر و مفید یک مسئله و ارائه پیشنهاد برای حل آن، ویژه تصمیم‌گیران تهیه می‌شود.
در خلاصه مدیریتی این گزارش آمده است:
اقتصاد ایران طی دهه‌های مختلف، همواره با چالش تورم مزمن مواجه بوده است. این چالش در دهه ۹۰ شمسی با وضع تحریم‌های متعدد خارجی و جهش‌های پر دامنه نرخ ارز، تعمیق شده و محدودیت‌های فزاینده‌ای را در تامین مالی بنگاه‌های اقتصادی و قدرت خرید مردم ایجاد کرده است. سیاستگذار پولی همواره در جستجوی درمان درد تورم بوده و در این سال‌ها، شیوه‌های مختلفی را جهت مقابله با افزایش مستمر سطح عمومی قیمت‌ها اتخاذ کرده است که عموماً با شکست مواجه شده‌اند. از جمله این موارد می‌توان به اجرای سیاست سالم‌سازی نقدینگی و انقباض در پایه پولی طی سال‌های ۹۲ تا ۹۶ اشاره کرد که نه تنها در مهار تورم شکست خورد، بلکه از مهار رشد نقدینگی و پایه پولی نیز عاجر ماند[۱].
پس از شکست سیاست‌های پولی اجرا شده در دهه ۹۰، بانک مرکزی در آغاز دهه اول ۱۴۰۰، سیاست کنترل مقداری ترازنامه بانک‌ها را با هدف مهار رشد نقدینگی و تورم، با جدیت در دستورکار قرار داد. این سیاست به دنبال کاهش رشد نقدینگی از طریق کنترل مستقیم ترازنامه شبکه بانکی بود. هرچند در مورد اثرات این سیاست بر کاهش تورم اختلاف‌نظرهای فراوانی بین کارشناسان مشاهده می‌شود، اما کنترل ترازنامه در کوتاه‌مدت توانست رشد حجم پول و دامنه خلق نقدینگی شبکه بانکی را محدود کند. گفتنی است که این مورد جزو معدود موفقیت‌های بانک مرکزی در دستیابی به حد قابل قبولی از هدف تعیین شده ذیل یک سیاست است.
اما آیا اجرای سیاست کنترل مقداری ترازنامه، تماماً با موفقیت همراه بوده است؟ پاسخ واضح است؛ خیر. واقعیت آن است که سیاست مزبور هزینه‌ها و پیامدهای قابل توجهی را نیز بر بخش‌های مختلف اقتصاد به جای گذاشته است. طبیعی است که اجرای هر سیاست انقباضی از جمله سیاست کنترل ترازنامه، هزینه‌های مختلفی را بر بخش پولی و حقیقی اقتصاد تحمیل خواهد کرد؛ اما در این گزارش، منظور از هزینه آن دسته زیان‌هایی هستند که در صورت اجرای صحیح سیاست و مکمل‌های ضروری آن، می‌توانست رخ ندهد یا لااقل بسیار کاهش یابد. این هزینه‌ها و پیامدهای جانبی، که با گذشت زمان تشدید نیز شده است، ضرورت بازنگری در مسیر سیاستگذاری پولی و ارتقاء ابزارهای مکمل این سیاست را بیش از پیش مطرح نموده است. البته باید به این نکته اشاره کرد که هزینه‌های اتفاق افتاده صرفاً ناشی از اجرای سیاست کنترل ترازنامه نیست و بعضاً مرتبط به اجرای سیاست‌های متعارضی مانند «انتشار گواهی سپرده خاص ۳۰ درصدی» و «انقباض پایه پولی» است که همزمان با کنترل ترازنامه اجرایی شده و در مسیری مغایر با کنترل مقداری گام برداشته‌اند.
هزینه‌های کنترل مقداری ترازنامه در دو سطح بخش پولی و بخش حقیقی اقتصاد قابل ارزیابی است. ابتدا، به هزینه‌های سیاست کنترل ترازنامه بر «بخش پولی اقتصاد» (نظام بانکی و بازار بین‌بانکی) اشاره می‌شود. بازار بین‌بانکی به‌عنوان ستون اصلی مدیریت نقدینگی و ریسک بانک‌ها، نقشی محوری در پوشش کسری‌های ذخایر بانکی ایفا می‌کند. داده‌های تحلیلی نشان می‌دهد با اجرای سیاست کنترل ترازنامه، نرخ بهره بازار بین‌بانکی رسمی روندی کاملاً افزایشی داشته و مدام به سقف دالان نرخ بهره چسبیده است. همچنین به دلیل ابهاماتی در مورد نرخ بهره بین بانکی رسمی و احتمالات کارشناسان در مورد وجود نرخ‌های غیررسمی بالاتر، نسبت ذخایر اضافی به ذخایر قانونی به عنوان متغیر جایگزین[۲] نرخ بهره غیررسمی بررسی شده است. یافته‌ها نشان می‌دهد طی سال‌های اجرای سیاست کنترل مقداری ترازنامه، نسبت ذخایر اضافی به ذخایر قانونی بسیار کاهش یافته و در حال حاضر در سطوح پایین و نامناسبی قرار دارد. این نسبت پس از اجرای سیاست کنترل مقداری ترازنامه از سال ۱۴۰۰ به‌طور مستمر کاهش یافته و از حدود ۰۹۸/۰ در سال ۱۳۹۸ به حدود ۰۳۴/۰ در سال ۱۴۰۳ رسیده است؛ این روند نشان‌دهنده کاهش عرضه ذخایر در بازار بین‌بانکی و افزایش مداوم نرخ بهره است؛ به طوری که میزان ذخایر اضافی در بهمن ۱۴۰۳ به میزان ناچیزی رسیده است.
افزایش نرخ بهره در کنار کاهش رشد نقدینگی، هزینه تأمین نقدینگی برای بانک‌ها را بالا برد و نظام بانکی را وادار به جنگ جذب سپرده و ارائه نرخ‌های بالاتر به سپرده‌گذاران ساخت؛ فرآیندی که هزینه‌های عملکرد بانک‌ها و کل اقتصاد را به طرز محسوسی افزایش داده و بر آتش افزایش هزینه‌های شبکه بانکی دمیده است. همچنین در نتیجه فشار انقباضی عرضه‌ی پایه پولی و کاهش ذخایر مازاد در بازار بین بانکی، اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی نیز رشد معنی‌داری پیدا کرده و تبدیل به یک رفتار جمعی شده است. رفتار شایعی که می‌توان آن را «اضافه برداشت جمعی» نامید. بسیاری از بانک‌ها برای مدیریت کوتاه‌مدت ذخایر و تسویه بدهی‌های ناشی از پرداخت سپرده قانونی، ناچار به اضافه برداشت با جریمه شده‌اند. اضافه برداشت از یک سو پایه پولی را با رشدی بی‌کیفیت همراه کرده و از سویی دیگر فرصت‌های رشد فعالانه پایه پولی را از بانک مرکزی گرفته است.
سیاست کنترل مقداری ترازنامه، افزون بر اثرگذاری بر بخش پولی، پیامدهای منفی سنگینی برای «بخش حقیقی اقتصاد»، به ویژه تأمین مالی بنگاه‌های تولیدی داشته است. مهم‌ترین چالش در این میان، پدیده «برون‌رانی[۳]» بوده است؛ برون‌رانی یعنی در شرایط محدودیت اعتبارات بانکی، بخشی از بنگاه‌های اقتصادی در رقابت دریافت تسهیلات، در مقابل بنگاه‌های دیگر، به حاشیه رانده شده‌اند. آمار و اطلاعات نشان می‌دهد که پس از اجرای سیاست کنترل مقداری ترازنامه، سهم تسهیلات بنگاه‌های بخش خصوصی، بنگاه‌های کوچک و متوسط و بنگاه‌های غیرمرتبط با شبکه بانکی کاهش یافته و در مقابل سهم بنگاه‌های دولتی، بزرگ و اشخاص مرتبط شبکه بانکی افزایش یافته است.
همچنین سبد تسهیلات‌دهی شبکه بانکی از منظر مدت قرارداد تسهیلات نیز تغییراتی را در بر داشته است. به صورت واضح قابل مشاهده است که رفتار تسهیلات‌دهی بانک‌ها به سمت و سوی تسهیلات با مدت قرارداد کمتر سوق پیدا کرده که یکی از شواهد آن پایش ماهانه مانده تسهیلات ذیل سیاست کنترل مقداری ترازنامه است. در این راستا داده‌های تسهیلات شبکه بانکی نشان می‌دهد سهم تسهیلات ایجاد و توسعه که از جمله تسهیلات بلندمدت بانکی هستند و در سال ۱۴۰۱ حدود ۲۰ درصد از کل تسهیلات بوده، در سال‌های ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ به ترتیب به ۱۷ و ۱۶ درصد کاهش یافته که بیانگر افت ۴.۶ واحد درصدی و برون‌رانی این نوع تسهیلات به نفع سایر وام‌های کوتاه‌مدت است[۴].
دیگر آسیب این سیاست بر بخش حقیقی اقتصاد، افزایش شدید هزینه تامین مالی بوده است. نرخ بازده اوراق اخزا از حدود ۲۷ درصد در سال ۱۴۰۱ به ۳۴ درصد در سال ۱۴۰۴ افزایش یافته که رشد ۷ واحد درصدی در کمتر از سه سال را نشان می‌دهد. این افزایش، نتیجه کاهش عرضه نقدینگی، اجرای سیاست گواهی سپرده خاص ۳۰ درصدی، انقباض پایه پولی و در نهایت فروش اوراق از سوی بانک‌هایی است که دچار کسری ذخایرند و برای جبران کسری، اوراق را با قیمت کمتر و نرخ بالاتری می‌فروشند؛ این روند هزینه تأمین مالی را بالاتر برده و تبعاتی چون افزایش هزینه تولید، رکود و فشار بر بنگاه‌ها را در پی داشته است. از سه دلیل ذکر شده، دلیل اول به طور مستقیم ناشی از اجرای سیاست کنترل ترازنامه و دلیل دوم و سوم ناشی از اجرای ترکیب نادرستی از سیاست‌های پولی توسط بانک مرکزی بوده است.
یک پرسش محوری آن است که آیا هزینه‌های ایجاد شده در اثر این سیاست، قابل مدیریت و کاهش بوده است یا خیر؟ سوال دیگر آن که آیا در طراحی سیاست کنترل ترازنامه می‌توان تدبیری برای مدیریت عوارض آن اتخاذ کرد؟ این پرسش‌ها اهمیتی راهبردی دارند، زیرا هزینه‌های فزاینده سیاست کنترل مقداری ترازنامه بر بخش پولی و حقیقی اقتصاد در شرایطی پدید آمده است که هنوز سازِکارهای لازم برای اصلاح سیاست و کاستن از هزینه‌های آن فعال و عملیاتی نشده‌اند.
در اثنای طراحی سیاست کنترل ترازنامه و ناظر به تقلیل هزینه‌های پیش‌بینی شده، یکی از پیشنهادهای مطرح «عرضه‌ی فعالانه ذخایر بانکی» از طریق انتشار هدفمند پایه پولی بوده است. هر چند همواره از انتشار فعالانه پایه پولی در محافل کارشناسی نام برده شده است اما ابعاد، ظرفیت‌ها و آثار اجرایی آن کماکان مغفول است. هدف اصلی این گزارش، واکاوی دقیق ابعاد انتشار هدفمند پایه پولی، تبیین ضرورت اجرایی شدن آن، تشریح هزینه‌های ناشی از تأخیر یا انفعال سیاستگذار در اجرای این سازِکار و ارائه چارچوب توصیه‌های سیاستی است.
عرضه فعالانه ذخایر بانکی به معنای «برنامه‌ریزی فعالانه رشد پایه پولی متناسب با هدف رشد نقدینگی و استفاده از این ظرفیت برای تامین مالی توسعه» است. یعنی اگر ذیل برنامه کنترل ترازنامه، به طور مثال رشد سالانه ۲۵ درصدی نقدینگی تعیین شد، لاجرم مانده پایه پولی نیز برای تسویه سپرده قانونی نقدینگی جدید سالانه ۲۵ درصد رشد خواهد کرد. حال اگر بانک مرکزی به صورت هدفمند و کنترل‌شده به میزان رشد سالانه گریزناپذیر پایه پولی، ذخایر مورد نیاز را به بانک‌ها تزریق کند، هم در تعدیل نرخ‌های بهره توفیق خواهد یافت و هم از اضافه‌برداشت جمعی جلوگیری خواهد کرد.
برنامه‌ریزی فعالانه رشد پایه پولی به عنوان یک سیاست پولی، هدف اصلی این سازِکار و ظرفیت تامین مالی توسعه به عنوان یک سیاست اعتباری، هدف فرعی آن در نظر گرفته شده است؛ لذا در این چهارچوب حتماً لازم است تا این سازِکار از طریق انتشار فعالانه پایه پولی انجام شود و استفاده از ظرفیت سایر کل‌های پولی مانند نقدینگی فارغ از میزان اثرگذاری، ذیل مفهوم انتشار هدفمند پایه پولی نخواهد گنجید.
رشد فعالانه پایه پولی با افزایش ذخایر اضافی در بازار بین بانکی همراه شده و نرخ بهره بین بانکی و هزینه‌های بانک‌ها را کاهش می‌دهد. این کار همزمان از شکل‌گیری جنگ سپرده به دلیل وجود ذخایر مکفی در بازار بین بانکی جلوگیری می‌کند یا آن را تا حد زیادی کاهش می‌دهد و همچنین پدیده اضافه برداشت جمعی را از شبکه بانکی محو می‌کند. گفتنی است ریشه‌ی بسیاری از مشکلات بخش پولی اقتصاد، کمبود ذخایر کافی در بازار بین بانکی است. وقتی این ذخایر تامین شود، معضلات بسیاری رفع خواهد شد که ثمرات و نتایج مثبتی را برای شبکه بانکی رقم خواهد زد.
از دیگر ثمرات اجرای سازِکار مذکور، کاهش هزینه‌ی تامین مالی در اقتصاد است؛ وقتی بانک‌ها ذخایر مکفی در اختیار داشته باشند، نیازی به فروش اوراق با قیمت پایین‌تر (نرخ بازده موثر بالاتر) ندارند. بدین ترتیب یکی از دلایل افزایش هزینه‌های تامین مالی در اقتصاد تا حدی مرتفع خواهد شد. همچنین به دلیل تمرکز این سازِکار بر طرح‌های پیشران و مولد اقتصادی که نیاز به تامین مالی بلندمدت دارند، قدری از آسیب‌های برون‌رانی تسهیلات کاسته خواهد شد. به عبارت دیگر این سازِکار علاوه بر ثمرات بر بخش پولی اقتصاد، فرصتی را فراهم می‌کند تا منابع اعتباری به سمت بخش‌های پیشران و طرح‌های ملی با توجیه اقتصادی هدایت شود. یعنی علاوه بر کاهش فشارهای انقباضی، اجازه می‌دهد سیاستگذار با هدفگذاری دقیق، اعتبارات بانکی را به پروژه‌های کلیدی، صنایع زیرساختی و طرح‌هایی که بیشترین اثر در تحریک رشد و اشتغال دارند، اختصاص دهد.
با وجود این، ابهاماتی در مورد انتشار هدفمند پایه پولی وجود دارد؛ آیا این سازِکار باعث رشد پایه پولی بیش از مقدار فعلی نخواهد شد؟ آیا افزایش رشد پایه پولی، رشد نقدینگی را افزایش داده و سیاستگذار را از اهداف خود دور می‌کند؟ در گزارش به صورت مفصل و با استفاده از تحلیل پویایی‌های ترازنامه چند بانک فرضی، ابهامات ذکر شده مورد تجزیه و تحلیل قرار می‌گیرد. نهایتاً نشان داده می‌شود که مطابق بخشنامه جدید ضوابط ناظر بر کنترل مقداری ترازنامه مورخ ۳۱ شهریور ۱۴۰۴[۵]، با تکمیل جریمه‌ی سیاست کنترل ترازنامه از صرف افزایش نرخ ذخایر قانونی به مواردی همچون الزام هیات مدیره به تغییر تمام یا بخشی از اعضای هیات عامل، الزام مجمع عمومی به تغییر تمام یا بخشی از اعضای هیات مدیره و دیگر جرایم بازدارنده، این راهکار منجر به افزایش رشد پایه پولی نشده و به اهداف سیاستگذار در رشد نقدینگی لطمه نخواهد زد.
علی‌رغم اهمیت بالای انتشار هدفمند پایه پولی، هنوز موانعی برای اجرا و عملیاتی شدن این ابزار سیاست پولی وجود دارد. مهم‌ترین دلایل عدم اجرای این سیاست عبارت‌اند از: عدم ارزیابی دقیق و درک نادرست سیاستگذار از سیاست کنترل مقداری ترازنامه، نگرانی از سوء استفاده احتمالی و انحراف منابع و آماده نبودن سازِکار تخصیص هدفمند اعتبارات.
گزارش در فصول ابتدایی سعی می‌کند درک صحیحی نسبت به این سازِکار در ذهن خواننده ایجاد کند و در فصل انتهایی، نهایتاً چندین فرانامه[۶] را برای اجرای آن پیشنهاد می‌کند. روش‌های تحقق انتشار هدفمند پایه پولی شامل پنج فرانامه شورای اقتصاد، شورای تامین مالی، ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی، کارگروه ویژه پیگیری تحقق شعار سال و هیات عالی بانک مرکزی است. این پنج مسیر از منظر شاخص‌های دقت در گزینش طرح‌ها و نظارت بر آن‌ها، دیوان‌سالاری، مدت زمان تحقق فرآیند، موازی کاری و تجربه‌ی پیگیری طرح‌های پیشران مورد ارزیابی قرار گرفته‌اند و نهایتاً احتمال موفقیت هر مورد تبیین شده است. نهایتاً با بررسی تمام شاخص‌ها، هیات عالی بانک مرکزی دارای نقاط قوت بیشتر و نقاط ضعف کمتری نسبت به بقیه موارد است که احتمال عملیاتی‌شدن انتشار هدفمند پایه پولی را بالا می‌برد.
در پایان باید اذعان کرد که اقتصاد ایران در برهه‌ای کلیدی قرار گرفته است. تجربه چهار سال اجرای سیاست کنترل ترازنامه، نشان داد که اگرچه کنترل نقدینگی با موفقیت نسبی همراه بوده است، اما بدون اجرای مکمل‌های سیاستی از جمله انتشار هدفمند پایه پولی ممکن است به‌تدریج هزینه‌های سیاست کنترل ترازنامه به توفیقات آن چیره شده و دنبال کردن آن در آینده امکان‌پذیر نباشد. سیاستی که یکی از معدود موفقیت‌های بانک مرکزی در عرصه‌ی سیاست پولی در سال‌های اخیر بوده است. اجرای دقیق انتشار هدفمند پایه پولی می‌تواند ضمن کاستن از هزینه‌های سیاست کنترل مقداری، فرصت‌های جدیدی را برای هدایت اعتبارات بانکی به سمت بخش‌های مولد اقتصادی فراهم کند. این کار علاوه بر مهیا کردن زمینه رشد و توسعه کشور، فصل نوینی را در عرصه سیاستگذاری پولی در اقتصاد ایران رقم خواهد زد.
[۱] جهت مطالعه بیشتر مراجعه کنید به درودیان، حسین و حسینی دولت آبادی، مهدی، ۱۴۰۰، ناترازی پنهان در شبکه بانکی (۱۳۹۶-۱۳۹۳): تحلیل چیستی و ریشه‌ها، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی
[۲] Proxy Variable
[۳] Crowding-out
[۴] در این تحلیل به علت عدم دسترسی به اطلاعات دقیق محل هزینه‌کرد تسهیلات، فرض بر آن است که تسهیلات هر سرفصل برای همان سرفصل در اقتصاد هزینه می‌شود. بدون این فرض و در واقعیت ممکن است به دلیل اینکه بانک فقط تسهیلات کوتاه مدت اعطا می‌کند، بنگاه تسهیلات را به عنوان سرمایه در گردش بگیرد اما در مسائل مربوط به ایجاد و توسعه مصرف کند (و دوباره آن را تجدید کند). یعنی در برخی موارد تغییر سرفصل در ثبت حسابداری رخ داده و لزوما به معنی تغییری در واقعیت بیرونی نیست.
[۵] https://cbi.ir/showitem/33387.aspx
[۶] Scenario
