واکاوی علل عدم توسعه بندر خشک آپرین تهران
گروه «تولید و تجارت» اندیشکده اقتصاد مقاومتی، یک گزارش کارشناسی تحت عنوان «واکاوی علل عدم توسعه بندر خشک آپرین تهران» تهیه کرده است.
گزارش کارشناسی یکی از انواع تولیدات اندیشکده اقتصاد مقاومتی است که با هدف بحث و بررسی کارشناسی حول یک موضوع مشخص، ویژه تصمیم‌گیران و مسئولین تهیه می‌شود.
در خلاصه مدیریتی این گزارش آمده است:
نظام لجستیک یا همان نظام آماد، مجموعه‌ای از سیاست‌ها، قوانین، ساختارهای سازمانی، فرآیندهای عملیاتی و زیرساخت‌های نرم‌افزاری و سخت‌افزاری است که به گونه‌ای طراحی می‌شود تا کالا و خدمات، به‌موقع، با هزینه مناسب و کیفیت مطلوب، در محل و زمان مناسب در اختیار مصرف‌کننده یا گیرنده نهایی قرار گیرد. رشد و توسعه مستمر اقتصادی در هر کشور، وابسته به وجود یک نظام لجستیک کارآمد است. این کارآمدی بر اساس متغیرهای هزینه، زمان، امنیت و قابلیت اطمینان تعریف می‌شود. یعنی هر چه در یک نظام لجستیک قابلیت حمل‌ونقل سریع‌تر، ارزان‌تر، امن‌تر، ایمن‌تر و با خطای محاسباتی کمتر وجود داشته باشد، آن نظام لجستیک کارآمدتر است. این مسئله خصوصاً در مورد کشور پهناوری مانند ایران که مراکز جمعیتی و تولیدی آن پراکنده و در فاصله‌ای طولانی نسبت به یکدیگر و نسبت به بنادر قرار دارد، حائز اهمیت است.
بررسی‌ها نشان می‌دهد که نظام لجستیک ایران ناکارآمد بوده و از جایگاه پایینی در عرصه بین‌الملل برخوردار است. مطابق داده‌های بانک جهانی رتبه ایران در شاخص جهانی عملکرد لجستیک LPI در سال ۲۰۲۳ برابر ۱۲۳ از میان ۱۳۸ کشور بوده است و تنها ۸ کشور وضعیت بدتری نسبت به ایران در حوزه لجستیک داشته‌اند. این رتبه در سال ۲۰۱۸ برابر ۶۴ بود و از آن زمان تاکنون افت شدیدی را تجربه کرده است.
به لحاظ اقتصادی مطالعات صورت‌گرفته در زمینه لجستیک نشان می‌دهد که سهم هزینه‌های لجستیک از قیمت نهایی کالاها در ایران حدوداً دو برابر این شاخص در کشورهای توسعه یافته است. این در حالی است که در ایران سوخت یارانه‌ای به بخش حمل‌ونقل تعلق می‌گیرد و مصرف سوخت برای جابجایی یک تن-کیلومتر کالا، دو برابر این شاخص در اتحادیه اروپا است. این مسئله نشان می‌دهد که هزینه‌های خالص لجستیک در ایران، بیش از چیزی است که بخش خصوصی با آن مواجه می‌شود و پرداخت می‌کند.
همچنین سهم ۱۰ درصدی راه‌آهن از حمل بار و تمرکز بیش از ۷۰ درصدی تجارت خارجی کشور در دو بندر شهید رجایی و امام خمینی (ره) در کنار تجربیاتی نظیر اعتصاب کامیون‌داران و انفجار بندر شهید رجایی آسیب‌پذیری و ضعف پدافند غیرعامل کشور در حوزه لجستیک را گوشزد می‌کند.
وضعیت نامطلوب نظام لجستیک کشور ریشه در عوامل گوناگونی از سیاست‌ها، قوانین، ساختار و زیرساخت‌های لجستیک دارد و می‌توان از جنبه‌های گوناگون به آن پرداخت. در مواجهه با این مسئله از منظر زیرساخت، طرح ایجاد و اتصال مراکز لجستیک با عناوین گوناگونی در جهان پیاده‌سازی شده و مورد استقبال قرار گرفته است. این مراکز به طور خلاصه با تجمیع زیرساخت حمل‌ونقل و پشتیبانی در پهنه‌ای مشخص در اطراف شهرهای بزرگ، باعث افزایش بهره‌وری زیرساخت، ایجاد راهگذر پرظرفیت ریلی و نهایتاً افزایش بهره‌وری و کاهش هزینه‌های لجستیک می‌شود. این مراکز علاوه بر ارتقاء بهره‌وری با ایجاد شرایط انتقال سریع حجم بالایی از کالا از مبادی ورودی به داخل کشور، باعث کاهش ازدحام کالا در مرزها و بنادر شده و بدین ترتیب زنجیره تأمین کشور را به لحاظ پدافند غیرعامل تقویت می‌کند.
ایده ایجاد و توسعه مراکز لجستیک در ایران از سال ۱۳۸۸ مطرح و در قوانین متعددی بدان تصریح شد. در این راستا در سال ۱۳۹۷ سندی با عنوان «سند آمایش مراکز لجستیک» در وزارت راه و شهرسازی تهیه شد و در شورای عالی هماهنگی ترابری به‌عنوان مهم‌ترین نهاد تصمیم‌گیر در حوزه حمل‌ونقل به تصویب رسید. در سند آمایش مراکز لجستیک پس از تقسیم کل کشور به ۱۲۴ پهنه و مدل‌سازی جریان حمل‌ونقل کالا بر اساس جریان‌های موجود، ۵۸ مرکز لجستیک به‌عنوان قطب‌های لجستیک کشور معین شد. این مراکز شامل ۴ شهر لجستیک، ۱۴ دهکده لجستیک، ۱۲ پارک لجستیک عمومی، ۱۸ پارک لجستیک کشاورزی، و نهایتاً ۱۰ مرکز لجستیک مرزی مشخص شده است.
در این میان مرکز لجستیک تهران به‌عنوان تنها شهر لجستیک غیر ساحلی و به علت جمعیت بالای استان تهران، مرکزیت سیاسی و مرکزیت اقتصادی این شهر، مهم‌ترین مرکز لجستیک ایران محسوب می‌شود. اکنون پس از گذشت ۷ سال از این سند در شورای عالی هماهنگی ترابری نه تنها شهر لجستیک تهران راه‌اندازی نشده، بلکه هنوز مکان احداث آن نیز به تصویب مراجع ذیصلاح نرسیده است.
در حال حاضر ۴ مرکز مهم و بزرگ ارائه خدمات لجستیک در تهران وجود دارد. این مراکز عبارتند از گمرک غرب تهران، گمرک شهریار، بندر خشک آپرین و شهر فرودگاهی امام خمینی که دو مورد نخست، قابلیت پاسخگویی و توسعه به عنوان یک مرکز لجستیک جامع در سطح شهر لجستیک را ندارند. از سوی دیگر محصور شدن آنها در بافت شهری و شرایط ترافیکی و سطح پایین پدافند غیرعامل، امکان ایفای چنین نقشی را از آنها سلب می‌کند.
از میان گزینه‌های باقی مانده یعنی بندر خشک آپرین و فرودگاه امام خمینی، تنها فرودگاه امام خمینی قابلیت ارائه سه شکل از اشکال چهارگانه حمل‌ونقل را دارد و در نتیجه بر اساس تعاریف سند آمایش مراکز لجستیک، تنها شهر فرودگاهی امام خمینی می‌تواند عنوان‌دار شهر لجستیک تهران باشد. با این حال فرودگاه امام از زیرساخت ریلی مناسب برخوردار نیست. از این رو بنابر توافقات صورت گرفته در دفتر طرح جامع حمل‌ونقل معاونت حمل‌ونقل وزارت راه و شهرسازی که متولی این موضوع است، بندر خشک آپرین به عنوان مرکزی برای پشتیبانی ریلی از فرودگاه امام خمینی تعیین شده است. این مرکز متعلق به راه‌آهن بوده، مساحتی بالغ بر ۸۰۰ هکتار دارد و در حاشیه شهر اسلام‌شهر در کیلومتر ۱۵ جاده تهران-ساوه واقع شده است.این مرکز از ابتدا با هدف ارائه خدمات لجستیک بین‌الملل ایجاد شداما به علت عدم استقرار گمرک، امکان ارائه چنین خدماتی در این مکان وجود ندارد.
گمرک جمهوری اسلامی ایران علی‌رغم دستور صریح ریاست جمهور وقت در سال ۱۴۰۰ در بندر خشک تهران مستقر نشد و اکنون پس از گذشت حدود ۴ سال از این دستور، خسارت عدم راه‌اندازی این مرکز به اشکال گوناگون به کشور تحمیل می‌شود. این خسارت‌ها عبارتند از مصرف بالای سوخت، بالاماندن هزینه‌های لجستیک، فرسایش جاده‌ها، پایین ماندن ضریب پدافند غیرعامل، بالا ماندن مصارف ارزی در تامین قطعات ناوگان جاده‌ای، بالا ماندن حجم ترافیک در جاده‌ها و افزایش خطر وقوع تصادفات، اشغال ظرفیت بنادر ساحلی و کاهش بهره‌وری آنها است.
در سال ۱۴۰۲ حدود ۱۱ میلیون تن بار میان تهران و دو بندر شهید رجایی و امام خمینی (ره) جابجا شده که همگی از طریق جاده بوده است. محاسبات نشان می‌دهد که حدود ۶۰۰ میلیون لیتر گازوئیل برای جابجایی بار میان تهران و دو بندر شهید رجایی و امام خمینی (ره) مصرف شده است. انتقال هر یک میلیون تن کالا از جاده به راه‌آهن در مسیر تهران- بنادر جنوب، حداقل ۲۵ میلیون لیتر صرفه‌جویی در مصرف گازوئیل در پی خواهد داشت که لازمه تحقق آن، فعال‌سازی مراکز لجستیک است.
دلایل گمرک در خصوص چرایی عدم استقرار در بندر خشک عبارتند از:
- اعطای مجوز صدور قبض انبار به سرمایهگذار بندر خشک آپرین از سوی راه‌آهن بدون اجازه گمرک
- مشکل عدم تجهیز ساختمان ساخته شده در بندر خشک به اتاق سرور
- کمبود نیروی انسانی
- عدم تدارک مکان برای اسکان دایره ترانزیت
- نقص در محوطه سازی
- عدم استقرار باسکول
- عدم ایجاد «درب خروج» برای بخش واردات
- عدم امکان پلمپ ساختمان در صورتی که کل ساختمان در اختیار گمرک نباشد
- عدم تدارک مکانی برای استقرار سازمان های همجوار
- تجربه استقرار موقت و عدم استقبال تجار
- ابهام در مرجع تحویل‌گیرنده (صادرکننده قبض انبار)
با این حال بررسی‌ها نشان می‌دهد دلیل اصلی عدم استقرار ثابت گمرک در بندر خشک آپرین، تعهد راه‌آهن به شرکت پرس (سرمایهگذار بخشی از تاسیسات بندر خشک آپرین) در خصوص پذیرش این شرکت به عنوان مرجع تحویل‌گیرنده کالا است. درحالی که بر اساس قانون امور گمرکی تنها سازمان گمرک مرجع ذیصلاح برای تعیین مرجع تحویل‌گیرنده کالا است و راه‌آهن اجازه نداشته که مستقلا چنین تعهدی به سرمایهگذار بدهد. از سوی دیگر گمرک نیز دچار خطایی شده که مسئله را پیچیده‌تر کرده است.
گمرک بدون در نظر گرفتن شرایط مالک زیرساخت یعنی راه‌آهن، مرجعیت تحویل‌گیرنده کالا را طی یک قرارداد سه ساله به صورت انحصاری به شرکت انبارهای عمومی واگذار کرده است. در حالی که تخصیص زمین به شرکت انبارهای عمومی بر اساس قانون جزو تعهدات مالک زیرساخت نیست و این مسئله باید بر اساس توافقات مالی طرفین انجام شود. بنابراین گمرک نیز در این مسئله خطاکار است. با این حال هیچ‌کدام از این مسائل نمی‌تواند توجیه‌گر استنکاف گمرک از اجرای دستور مقام ریاست جمهوری مبنی بر استقرار در گمرک باشد.
هرچند که استقرار گمرک در بندر خشک آپرین شرط لازم برای فعال‌سازی آن است، اما باید توجه داشت که کافی نیست. فعال‌سازی بندر خشک آپرین نیازمند رفع تعارضات قانونی در جهت تسهیل مشارکت بخش خصوصی، تقویت صندوق توسعه حمل و نقل به منظور تامین سرمایه مورد نیاز برای توسعه زیرساخت‌های بندر خشک، رفع گلوگاه‌های ظرفیتی خطوط راه‌آهن آپرین به بنادر جنوبی، توسعه تاسیسات تخلیه و بارگیری قطار در بنادر جنوبی، تعیین تکلیف بندر خشک آپرین و نسبت آن با شهر لجستیک تهران در اسناد بالادستی، استقرار دستگاه‌های مسئول در ورود و خروج کالا به کشور در آپرین، پایان دادن به فعالیت مراکز رقیب اما غیر‌بهره‌ور مانند گمرک غرب تهران و گمرک شهریار، و تسهیل ترانزیت داخلی میان بنادر جنوبی و بندر خشک آپرین به منظور حمل مستقیم از اسکله به آپرین است.
در نهایت ضرورت دارد فعال‌سازی و توسعه ظرفیت مراکز لجستیک با اولویت مراکزی که زیرساخت آن موجود است از سوی وزارت راه و شهرسازی دنبال شود. همچنین لازم است وزارت راه و شهرسازی با همکاری وزارت کشور نسبت به تعیین مکان احداث مراکز لجستیک در پهنه‌های منتخب در سند آمایش مراکز لجستیک اقدام نماید.
