نامه اندیشکده اقتصاد مقاومتی به دبیر کمیسیون اقتصادی دولت: ۱۰ پیشنهاد برای اصلاح لایحه مالیاتی وزارت اقتصاد
جناب آقای دکتر نصیری اقدم
دبیر محترم کمیسیون اقتصادی دولت
سلام علیکم
احتراما؛ بازگشت به نامه شماره ۱۲/۱۴۰۲۹۵/۴۳۱/خ مورخ ۰۷/۱۱/۱۳۹۸ مبنی بر بررسی و اعلام نظر پیرامون «لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم» نکات زیر تقدیم می گردد:
یک) در مورد نرخ پایه مالیات بر عایدی املاک؛ عایدی حاصل از املاک به عنوان یک فعالیت غیرمولد محسوب می‌شود و بایستی در مقابل فعالیت‌های مولد، با اعمال نرخ مالیات بیشتر تنبیه شود. در واقع بنا بر نظر کارشناسان، نرخ مالیات بر عایدی سرمایه باید از نرخ مالیات بر درآمد که مربوط به حقوق و دستمزد است، بالاتر باشد؛ زیرا مالیات‌هایی که بر درآمد افراد و بنگاه‌های داخلی وضع می‌شود، به دلیل اثرات منفی و بازدارنده بر پس‌انداز و روش‌های پس‌انداز مردم، اثرات انحرافی به دنبال دارند. در واقع پائین بودن نرخ مالیات بر عایدی سرمایه، انگیزه انتقال سرمایه و نقدینگی بین بازارها و دارایی‌های مختلف را تشدید می‌کند. بنابراین نرخ مالیات بر عایدی املاک به منظور کنترل و کاهش سوداگری در این حوزه باید سخت‌گیرانه‌تر و شدیدتر باشد.
دو) در مورد کاهش نرخ مالیات بر عایدی املاک با لحاظ دوره تملک دارایی؛ استدلالی که نسبت به اعمال تخفیفات نرخ با افزایش دوره نگهداری دارایی وجود دارد، رفع اثر قفل‌شدگی است. بر این اساس اعمال مالیات بر عایدی سرمایه موجب می‌شود افراد، دارایی‌ها را نزد خود نگه داشته و عرضه نکنند. لذا عرضه کم شده و اصطلاحاً بازار قفل می‌شود. بنابراین برای جلوگیری از قفل شدن بازار باید میزان نرخ متناسب با دوره نگهداری دارایی کاهش یابد و نهایتاً به صفر برسد تا انگیزه لازم برای عرضه دارایی وجود داشته باشد. این درحالیست که بر خلاف این استدلال، هنگامی‌که نرخ به‌طور پلکانی با افزایش دوره نگهداری دارایی کاهش می‌یابد، موجب خواهد شد که فرد با هدف بهره‌مندی از تخفیف‌های بیشتر مالیاتی، عرضه دارایی خود را به تأخیر بیندازد.
همچنین اگر هدف اعطای تخفیف در نرخ مالیات به دوره نگهداری بالاتر، عدم اصابت مالیات با تقاضای مصرفی است، این موضوع با اعمال معافیت به هر شخص حقیقی طی ۳ سال در نظر گرفته شده است و دیگر نیازی به کاهش نرخ نیست. کاهش نرخ مالیات بر عایدی املاک با زمان تملک بالاتر، به نوعی تشویق به نگهداری دارایی با سرمایه‌گذاری غیرمولد است که موجب خارج شدن دسترسی آن دارایی از تقاضای مصرفی و موجب تاخیر و کندی جریان ورود املاک به بازار می‌شود. در این زمینه تجربیات جهانی نیز کاهش نرخ را تایید نمی‌کند. به عنوان نمونه در استرالیا کاهش نرخ مالیات بر عایدی سرمایه در حوزه مسکن با اعمال تخفیف پلکانی زمانی، موجب در معرض قرارگرفتن دوباره رفتارهای سوداگرانه غیرمولد و غیرمفید شده است.
سه) در بند «الف» موارد معافیت مالیات بر عایدی املاک، املاکی که قبل از تصویب قانون خریداری شده‌اند، به صورت کلی معاف شده است. اعطای چنین معافیتی، گستردگی بسیار زیادی دارد و ایجاد یک نقطه صفر برای شروع قانون است. این طراحی موجب می‌شود اثرگذاری و درآمدزایی این قانون در سال‌های اولیه اجرا، به شدت کاهش یابد. این سازوکار به تمامی واحدهای مسکونی و املاکی که به قصد سوداگری خریداری شده‌اند، این فرصت را می‌دهد که تا دوره رونق و قله قیمتی بعدی املاک خود را نگه دارند و بدون هیچ نگرانی بابت پرداخت مالیات، سود بادآورده‌ای نصیب خود کنند. مشکل احتمالی دیگری که با اعطای این معافیت گسترده به وجود می‌آید، کاهش عرضه مسکن به امید رسیدن قیمت مسکن به اوج است. به این ترتیب عرضه مسکن کاهش یافته و مشکل قیمتی مسکن تشدید می‌شود.
لذا پیشنهاد می‌شود به منظورکارآمدسازی قانون و جلوگیری از کاهش عرضه املاک، اعطای معافیت به املاک خریداری شده قبل از اجرای قانون را مدت‌دار نمود. به طور مثال به‌مدت ۳ سال پس از اجرای این قانون معافیت اعطا شود و بعد از ۳ سال املاکِ از قبل خریداری شده نیز مشمول مالیات شود. این سازوکار علاوه بر کارآمدسازی قانون و تسریع اثربخشی آن، موجب افزایش انگیزه عرضه مسکن طی مهلت ۳ ساله معافیت خواهد بود.
چهار) عبارت «فرزندان صغیر» در بند «ج» موارد معافیت مالیات بر عایدی املاک، یکی از نقاط مبهم این لایحه است که سن دقیقی برای فرزندان مشخص نشده است. همچنین عدم اعطای معافیت انتقال به همسر و والدین به عنوان یک نقص محسوب می‌شود. زیرا که سوداگری در این گونه نقل و انتقالات آنچنان مطرح نیست و در جهان نیز این معافیت داده شده است.
پنج) در بند ۳ پیش‌نویس لایحه که به موارد معاف از پرداخت مالیات بر عایدی املاک پرداخته شده است، نقل و انتقال قطعی املاک و حق واگذاری محل به صورت بلاعوض از پرداخت مالیات بر عایدی املاک معاف شده است. این نوع معامله مانند انتقال به صورت هبه (هدیه) است که به نوعی فروش دارایی محسوب می‌شود و مشمول مالیات بر درآمد اتفاقی است. نکته قابل توجه در این مورد، تفاوت فاحش مأخذ مالیات بر درآمد اتفاقی -که ارزش معاملاتی ملک است- با مأخذ مدنظر برای مالیات بر عایدی املاک است که موجب افزایش انگیزه برای فرار مالیاتی می‌شود. از طرفی اخذ همزمان مالیات بر عایدی سرمایه و مالیات بر درآمد اتفاقی، دریافت مالیات مضاعف است و عادلانه نیست. بنابراین ضروری است جهت جلوگیری از فرار مالیاتی و دریافت مالیات مضاعف، در انتقالاتي كه همزمان مشمول ماليات بر درآمد اتفاقي و ماليات بر عايدي سرمايه است، مالياتي كه بيشتر بود اخذ شود. برای رفع مشکل نبود نقدینگی برای انتقال‌دهنده نیز می‌توان مسئولیت پرداخت مالیات در این نوع معاملات را به انتقال‌گیرنده سپرد.
شش) در مورد اعطای وکالت به عنوان راهی برای فرار مالیاتی، در پیش‌نویس لایحه تدبیری دیده نشده است. اگر کسی ملک خود را با وکالت بلاعزل به شخص دیگری واگذار نماید، در ظاهر حکم فروش ندارد؛ اما این روش می‌تواند مرسومترین روش برای فرار از پرداخت مالیات باشد. بنابراین ضروری است در طراحی قانون مالیات بر عایدی املاک، اعطای وکالتی که در آن حق انتقال ملك داده شده، منوط به پرداخت این مالیات شود. همچنین ضروری است دفاتر اسناد رسمی موظف شوند تا براي ثبت وكالتنامه، گواهی پرداخت ماليات بر عایدی املاک را اخذ نموده و سپس اقدام به ثبت نمایند. اعمال این روش، برای فروش ملک به‌صورت وکالتی مانع ایجاد نکرده و به پرداخت مالیات مضاعف نیز نمی‌انجامد.
هفت) در بند ۶ این پیش‌نویس سازو کار اخذ مالیات بر عایدی املاک و نحوه تعیین قیمت ذکر شده است. نکته قابل توجه آن است که هیچ معیاری برای تشخیص صحت قیمت‌گذاری، معین نشده است. از آنجا که میزان قیمت ثبت شده در سند مبنای دریافت مالیات قرار می‌گیرد، اطمینان از صحت قیمت برای جلوگیری از فرار مالیاتی اهمیت دارد. راهکار اصلی برای رفع مشکل کم‌اظهاری در قانون مالیات بر عایدی املاک، قرار دادن معیار مشخص برای تعیین قیمت ملک است. شاخص قیمت و بستر شناسایی میانگین قیمت املاک هر منطقه، طبق ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم با مکلف نمودن کمیسیون تقویم املاک به ارائه سالانه قیمت هر منطقه، فراهم شده است.
جالب است که چنین سازو کاری در تبصره بند ۱۳ همین لایحه برای تعیین قیمت املاک جهت دریافت مالیات سالانه املاک آورده شده ولی در متن این ماده، لحاظ نشده است. در این تبصره آمده است: «منظور از ارزش روز موضوع این ماده، ارزش املاک مسکونی بر اساس معادل ضرایبی از ارزش معاملاتی موضوع ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم است…». بنابراین، می‌توان قيمت ملک را بر اساس ضريبي از ميانگين قيمتهاي روز منطقه مطابق ماده مذکور تعيين کرد؛ با این تفاوت که لازم است این ضرایب توسط سازمان امور مالیاتی کشور، هر چند وقت يكبار بهروز شود.
هشت) در مورد ساماندهی و کاهش معافیت‌های مالیاتی؛ مهم‌ترین تغییر پیش‌نویس لایحه وزارت اقتصاد نسبت به پیش‌نویس سازمان مالیات، اعطای مجدد معافیت مالیاتی به سود سپرده‌های بانکی و اوراق است. حذف این معافیت مالیاتی می‌توانست به تنهایی و به سادگی بیش از ۳۰ هزار میلیارد تومان در سال برای دولت درآمد ایجاد کند. سود سپرده‌های بانکی که بیشترین عایدی آن متوجه سپرده های با حجم بالا است، از مهم‌ترین و بهترین راه‌های جبران کسری بودجه دولت محسوب می‌شود. زیرا که با هدف قرار دادن ابرسپرده‌ها که در اختیار ثروتمندان است، کمترین آسیب و زیان را برای اقتصاد به همراه دارد.
نه) در مورد اجرای سیستم مالیات بر مجموع درآمد؛ اگرچه اجرای این سیستم در نگاه اول بسیار مطلوب به نظر می‌رسد، اما از دیدگاه اجرایی و برخی ملاحظات علمی با چالش‌های بسیاری مواجه می‌شود. همان‌طور که در متن مقدمه پیش‌نویس لایحه آمده است، مهم‌ترین رکن اجرای اصلاحات پیشنهادی این لایحه، به ویژه سیستم مالیات بر مجموع درآمد اشخاص، دسترسی به کلیه اطلاعات اقتصادی مودیان است و لذا همکاری کلیه ارکان نظام اجرایی کشور با سازمان امور مالیاتی به عنوان ضرورتی اجتناب ناپذیر عنوان شده است؛ در بند آخر این پیش‌نویس نیز، زمانی دو ساله از تاریخ تصویب لایحه تا زمان اجرا، برای آماده کردن شرایط در نظر گرفته شده است. بدیهی است که چنین سیستمی هر چقدر هم که مطلوب ارزیابی شود، با درگیر کردن بخش بزرگی از بدنه اجرایی کشور، علاوه بر زمان‌بر بودن احتمال موفقیت بسیار پایینی خواهد داشت؛ چرا که دولت در یک سال پایانی کار خود قرار دارد و پیاده سازی چنین نظامی، نیاز به اراده سیاسی جدی دارد. علاوه بر این، دسترسی به کلیه اطلاعات اقتصادی مودیان اعم از تمامی منابع درآمدی و مصارف و دریافت این اطلاعات از منابع متعدد خصوصی و دولتی با زبان غیرمشترک، کار بسیار دشواری خواهد بود.
از طرف دیگر اثبات هزینه‌های قابل قبول مالیاتی افراد که از مبادی مختلف انجام می‌گیرد، برای مودیان مشکل ایجاد می‌کند و حتی برخی از تبصره‌های این پیش‌نویس نظیر تبصره ۴ بند ۵۳ راه را برای فساد باز می‌کنند. بر اساس این تبصره، سازمان امور مالیاتی کشور می‌تواند برخی از صاحبان درآمد اشخاص حقیقی را از انجام بخشی از تکالیف از جمله نگهداری اسناد و مدارک موضوع این قانون یا ارائه اظهارنامه مالیاتی معاف کند. همچنین این سازمان می‌تواند مالیات تمام یا بخشی از مؤدیان مذکور را به صورت مقطوع تعیین و وصول کند. در واقع با این تبصره، مجوز اجرای ناقص و همراه با تبعیض این قانون داده شده است. اگرچه ظاهراً این مجوز به دلیل فراهم نبودن زیرساخت‌های اجرای این قانون صادر می‌شود، اما چنین تبصره‌هایی در واقع ایجادکننده امضای طلایی است؛ امضاهایی که می‌تواند متناسب با مالیات متعلق، قیمت پیدا کند.
همچنین اجرای سیستم مالیات بر مجموع درآمد، نگرانی‌های دیگری از جمله اخذ مالیات مضاعف را در پی دارد. البته برخی سازوکارهای طراحی شده در متن لایحه به گونه ای است که در صورت اخذ مالیات بیشتر از معافیت استحقاقی، استرداد مالیات صورت گیرد؛ اما بررسی‌های میدانی و تجربی ثابت کرده است که استرداد مالیات به سادگی امکان‌پذیر نیست.
ده) نکته بزرگ مغفول در این لایحه، عدم اصلاح ماده ۵۴ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم تحت عنوان قانون مالیات بر خانه‌های خالی است. این قانون تاکنون توسط قوه مجریه اجرا نشده است. البته جهت استفاده از ظرفیت بالقوه این قانون و افزایش اثرگذاری، قانون نگارش شده نیاز به اصلاحاتی دارد. این مالیات بر اساس مالیات بر درآمد اجاره اخذ خواهد شد که با توجه به موضوع تبصره ١١ ماده ٥٣ قانون مذکور، آپارتمان‌های کمتر از ١٥٠ مترمربع در تهران و کمتر از ٢٠٠ مترمربع در سایر شهرها از پرداخت آن معاف هستند؛ لذا با توجه به اخذ مالیات بر خانه‌های خالی طبق مالیات بر اجاره، این واحدهای مسکونی خالی معاف خواهند شد که این مسئله نیاز به اصلاح دارد.
از دیگر مواردی که لازم است در قانون اصلاح گردد، درصد تعیین شده برای این مالیات است. این درصدها برای واحدهای گران‌قیمت بازدارنده نیست و در صورتی که مالک آن‌ها حتی مشمول مالیات شود، بدون آنکه در کوچک‌ترین فشار بیفتد، آن را پرداخت کرده و مجدداً از عرضه ملک خالی خود اجتناب خواهد کرد. علاوه بر این، اختلاف ارزش اجاری تعیین‌شده توسط کمیسیون تقویم املاک نسبت به ارزش اجاری روز املاک حدود یک‌سوم ارزش اجاری روز است که نیاز به بازنگری دارد. همچنین در متن ماده ٥٤ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم تعریف نوع خانه خالی ارائه نشده است. به‌طوری‌که بر اساس این ماده، تفکیکی بین واحدهای غیر قابل استفاده مانند خانه‌های فرسوده با مسکن‌هایی که صرفاً جهت سوداگری و احتکار خریداری شده، وجود ندارد که این مسئله اختلافات و ناعدالتی مالیاتی را نیز ایجاد خواهد کرد.
در پایان بر اساس نظر کارشناسی این اندیشکده، لایحه ارسالی دارای نقاط مثبت فراوان و برخی اشکالات محتوایی و اجرایی است؛ بنابراین پیشنهاد اندیشکده اقتصاد مقاومتی، تصویب لایحه مذکور با رفع ایرادات و نواقص ذکر شده به خصوص در مورد مالیات بر عایدی املاک و مالیات بر خانه‌های خالی است. البته حذف معافیت مالیاتی سود سپرده‌های بانکی و کاهش فرصت اجرای ۲ ساله لایحه نیز از دیگر نکات مهم مدنظر است. کارشناسان این اندیشکده آماده حضور در جلسات مرتبط با بررسی این لایحه و ارائه نظرات خود هستند.