شفافیت تسهیلات کلان و اشخاص مرتبط؛ گام آغازین در مدیریت خلق پول بانکی
گروه «پول و بانک» اندیشکده اقتصاد مقاومتی، یک گزارش کارشناسی تحت عنوان «شفافیت تسهیلات کلان و اشخاص مرتبط» منتشر کرده است.
گزارش کارشناسی یکی از انواع تولیدات اندیشکده اقتصاد مقاومتی است که با هدف بحث و بررسی کارشناسی حول یک موضوع مشخص، ویژه تصمیم‌گیران و مسئولین تهیه میشود.
در خلاصه مدیریتی این گزارش آمده است:
پرداخت تسهیلات توسط بانک‌ها، نقطه آغاز خلق پول بانکی و مسیر اصلی افزایش نقدینگی است. اگر این افزایش نقدینگی به درستی اتفاق بیفتد، منجر به رشد اقتصادی می شود و در غیر اینصورت، نتیجه‌ای جز رکود و تورم نخواهد داشت. یکی از مهمترین اجزای تسهیلات پرداختی توسط بانک‌ها، «تسهیلات کلان» و «تسهیلات اشخاص مرتبط» است که امکان انحراف بالایی دارد. در واقع «پرداخت نامتعارف» تسهیلات کلان یا اشخاص مرتبط، به صورت رانتی یا غیرقانونی، از مسیرهای اصلی بروز تخلف و فساد در نظام بانکی بوده و بیشترین حجم انحراف و ناکارآمدی در تخصیص منابع و اعتبارات بانکی را شامل میشود. نتیجه این انحراف نیز محرومیت بخش واقعی اقتصاد از منابع و رکود تورمی خواهد بود که عموم جامعه هزینه آن را می‌دهد. بنابراین لازم است این بخش از تسهیلات بانک‌ها، ابتدا برای جلوگیری از انحراف ناشی از رانت و تخلف و فساد، مورد «نظارت موثر» قرار گیرد و سپس جهت دهی و هدایت شود.
برای کنترل و نظارت بر تسهیلات بانک‌ها و همچنین بهبود شفافیت بانکی در این زمینه، مجموعه ای از قوانین و مقررات توسط نهادهای نظارتی و شبکه بانکی در دهه‌های اخیر وضع شده است. در مهمترین این مصوبات، تیرماه ۱۳۹۳ و برای نخستین‌بار، ضوابط ناظر بر حداقل استانداردهای شفافیت و انتشار عمومی اطلاعات به تصویب شورای پول و اعتبار رسید که صرفاً برای بانک‌های خصوصی لازم‌الاجرا بود. در سال ۱۳۹۶ این آئین‌نامه به بانک‌های دولتی نیز ابلاغ شد و تمام شبکه بانکی را ملزم به پایبندی و انجام تکالیف مندرج نمود.
طبق این مصوبه، بانک‌ها و موسسات اعتباری ملزم شدند اطلاعاتی از قبیل صورت‌های مالی، مدیریت ریسک، حاکمیت شرکتی، کنترل داخلی و همچنین گزارش عملکرد هیئت‌مدیره را طی دوره‌های ۳ ماهه، ۶ ماهه، ۹ ماهه و یک‌ساله به صورت عمومی منتشر نمایند. در این بین، اطلاعات کلی مربوط به تسهیلات کلان و اشخاص مرتبط نیز می‌بایست هر ۶ ماه یکبار توسط بانک‌ها افشا می‌شد. با این حال، در سال‌های اولیه اکثریت بانک‌ها از افشای این اطلاعات خودداری کردند و در سال‌های اخیر نیز صرفا چند بانک، اطلاعات تسهیلات خود را به صورت تجمیعی و نه تفکیک شده، اظهار نمودند. لذا می توان گفت این دو مصوبه شورای پول و اعتبار که شفافیت حداقلی و کلی را مدنظر داشت، عملا اجرا نشد.
علاوه بر دو مصوبه فوق، یکی دیگر از ابزارهای نظارتی که تا حدی مانع وقوع تخلف در نظام بانکی میشود، بهرهگیری از سامانههای اطلاعاتی و تقاطع دادههای این سامانهها با یکدیگر است که از جمله مهمترین آن‌ها می توان به «سامانه سمات» اشاره کرد. در سال ۱۳۸۳ سامانه تسهیلات و تعهدات شبکه بانکی برای نخستین‌بار با هدف تجمیع اطلاعات و اعتبارسنجی مشتریان، در بانک مرکزی ایجاد شد اما نبود اراده برای جمع‌آوری دادههای اطلاعاتی و عدم وجود پشتوانه قانونی، باعث شد این سامانه بهره‌برداری نشود.
پس از یک دهه و به پشتوانه قانون برنامه ششم توسعه و سپس آیین نامه جلوگیری از انباشت مطالبات غیرجاری ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی، نسخه نهایی سمات در خردادماه ۱۳۹۸ ایجاد شد. کارکرد این سامانه به مرور زمان از یک پایگاه‌داده به یک سامانه جامع نظارتی جهت کنترل و نظارت برخط و هوشمندانه بر کلیه تسهیلات بانکی که یکی از وجوه اصلی خلق پول بانک‌ها محسوب می شود، تغییر یافت. با این حال، سمات هنوز نتوانسته نظارت بر تسهیلات دهی و خلق پول بانک‌ها را از حالت پسینی به پیشینی و برخط تبدیل کند و تا تکمیل و نهایی شدن، فاصله دارد.
بنابراین علیرغم وجود قواعد و قوانین و سازوکارهای مختلف، کماکان پرداخت تسهیلات بانکی به ویژه تسهیلات کلان و اشخاص مرتبط، انحرافات بسیاری دارد که تامین مالی بخش‌های مولد اقتصاد را نیز با چالش مواجه کرده است. به همین دلیل، در سال ۱۴۰۰ و در جریان اصلاح و تصویب قانون بودجه سال ۱۴۰۱، مجلس شورای اسلامی با وضع یک مصوبه مترقی در بند دال تبصره ۱۶ قانون بودجه، تکالیفی برای شبکه بانکی و بانک مرکزی در خصوص شفافیت و انتشار عمومی اطلاعات تعیین کرد. بر اساس این ماده قانونی، بانک مرکزی ملزم شد اطلاعات «تسهیلات و تعهدات کلان و اشخاص مرتبط بانکی» را به طور کامل و بر اساس تعاریف مقرر در آئین‌نامه های قبلی شورای پول و اعتبار، به صورت فصلی در تارنمای خود منتشر کند و در دسترس عموم قرار دهد. به این ترتیب، برای اولین بار خلق پول بانکی در مهمترین بخش خود یعنی «تسهیلات کلان» و «تسهیلات اشخاص مرتبط بانکی»، باید طبق قانون شفاف می‌شد و تحت «نظارت عمومی» قرار می‌گرفت.
در واقع مجلس به دلیل «ناکارآمدی نظارت بانک مرکزی بر کیفیت تسهیلات‌دهی شبکه بانکی»، این نهاد را ملزم نمود تا با انتشار جزئیات بخش مهم تسهیلات پرداختی بانک‌ها، شفافیت را در این زمینه محقق نماید تا با استفاده از ظرفیت «نظارت عمومی»، از انحراف تسهیلات بانکی ناشی از رانت و تخلف و فساد بلافاصله جلوگیری شود و شرایط اولیه برای هدایت اعتبارات بانکی فراهم گردد. منطق این اقدام مجلس از آنجا حاصل میشود که «مجوز خلق پول» به عنوان یک «حق عمومی» در اختیار بانک‌ها قرار گرفته تا در جهت رشد اقتصادی از آن استفاده شود؛ حال اگر از این مجوز به درستی استفاده نشود، سود آن را عده‌ای قلیل می برند اما زیان آن از طریق رکود و تورم، برای عموم جامعه خواهد بود و در چنین شرایطی، «نظارت عمومی» لازم است.
پس از تصویب این قانون از ابتدای سال ۱۴۰۱، بانک مرکزی طی مراحلی اقدام به افشای اطلاعات مدنظر در تعدادی از بانک‌ها مطابق با مصوبه مجلس کرد. اجرای این قانون توسط بانک مرکزی باعث شد تا پایان شهریورماه و اتمام مرحله دوم انتشار اطلاعات، حدود ۵۰ درصد از کل تسهیلات پرداختی بانک‌ها، معادل کل تسهیلات کلان و تسهیلات اشخاص مرتبط بانکی، برای عموم شفاف و منتشر شود که در تاریخ بانک‌داری کشور بی‌سابقه بوده است. این اطلاعات، امکان تحلیل و بررسی کیفیت تسهیلات کلان و اشخاص مرتبط بانکی را برای تحلیلگران و سیاست‌گذاران فراهم کرد و باعث شد طی این مدت، تحلیل‌های مختلف و جامعی در این زمینه منتشر گردد و مورد استفاده سیاست‌گذاران قرار گیرد.
با این حال، اثر اصلی نظارت عمومی بر تسهیلات کلان و اشخاص مرتبط بانکی که بخش اصلی تسهیلات بانکی را شامل می شود، «کاهش قابل توجه انحراف تسهیلات بانکی ناشی از رانت و تخلف و فساد» و «ایجاد امکان هدایت هوشمندانه اعتبارات بانکی به بخش‌های مولد اقتصاد» است که به مرور محقق خواهد شد. لذا می‌توان این قانون را به شرط استمرار در اجرا، گام آغازین در مدیریت خلق پول بانکی دانست که اقدامی مهم و تحولی محسوب می شود.
این دستاورد مهم قانون مجلس در حالی بود که در میانه راه و با مصوبه ۳۱ خرداد شورای پول و اعتبار، افشای تسهیلات کلان و تسهیلات اشخاص مرتبط بانک‌ها به حد بالای ۱۰۰ میلیارد تومان برای هر ذینفع واحد محدود شد. مصوبه‌ای که تا حدی قانون مجلس را تضعیف کرد و اراده اولیه قانون‌گذار را مورد خدشه قرار داد. در واقع عدم انتشار تسهیلات کلان و اشخاص مرتبط زیر ۱۰۰ میلیارد تومان، بخش قابل توجهی از تسهیلات کلان و اشخاص مرتبط را از دسترس عموم خارج و غیر شفاف خواهد کرد و لازم است برای تکمیل بازه تسلط قانون و کارآمدی آن، در آینده اصلاح شود. کمااینکه پس از این مصوبه، تعدادی از بانک‌ها با دستاویز قرار دادن مصوبه مذکور و برداشت غیرقانونی از متن آن (عدم رعایت حد مدنظر برای هر ذینفع واحد)، صرفا فقرات تسهیلات بالای ۱۰۰ میلیارد تومان را افشا نمودند.
به منظور استقرار کامل و جامع «نظارت عمومی» و استفاده از ظرفیت بند قانونی بودجه در کاهش انحراف تسهیلات بانکی و ایجاد امکان هدایت بهینه آن، اقدامات ذیل پیشنهاد می شود:
۱) انتشار پیوسته، منظم و برخط اطلاعات توسط بانک مرکزی
۲) تعیین حد ۲۰ میلیارد تومانی برای انتشار تسهیلات کلان بانک‌های با سرمایه پایه منفی
۳) تشکیل کمیته ویژه پیگیری قانون ذیل کمیسیون اصل ۹۰ مجلس شورای اسلامی
۴) شفافیت کلیه مصوبات مرتبط با تسهیلات کلان و اشخاص مرتبط توسط شورای پول و اعتبار
