بررسی آثار قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز بر تجارت رسـمی و بازار ارز
گروه «تولید و تجارت» اندیشکده اقتصاد مقاومتی، یک گزارش کارشناسی تحت عنوان «بررسی آثار قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز بر تجارت رسـمی و بازار ارز» منتشر کرده است.
گزارش کارشناسی یکی از انواع تولیدات اندیشکده اقتصاد مقاومتی است که با هدف بحث و بررسی کارشناسی حول یک موضوع مشخص، ویژه تصمیم‌گیران و مسئولین تهیه می‌شود.
در خلاصه مدیریتی این گزارش آمده است:
قانون اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز پس از گذشت حدود ۵ سال از تقدیم لایحه آن به مجلس، نهایتا در فروردین ۱۴۰۱ برای اجرا به دولت ابلاغ شد. این قانون اصلاحی نکات مثبتی دارد که کار را برای انجام قاچاق دشوار می‌کند. «تکلیف دستگاهها برای ابلاغ بخشنامه‌های تجاری به صورت سیستمی و از طریق سامانه مقررات تجاری»، «جرم انگاری ارائه خدمات به کالای قاچاق»، «جرم انگاری عرضه قاچاق در فضای مجازی شدیدتر از فضای حقیقی»، «تعیین تکلیف مبادلات ارزی غیررسمی» و «جرم انگاری تجمیع تجاری کالاهای دارای معافیت مرزنشینی» از جمله مواردی است که می‌توان به عنوان مزایای این قانون برشمرد.
با این حال، قانون مذکور در کنار این نکات مثبت، شامل موادی است که می تواند با ایجاد مانع در سهولت تجارت، ابهام در فرایندهای گمرکی و ارزی و تضعیف حکمرانی در این زمینه، عملکرد معکوسی داشته باشد و انگیزه و آمار قاچاق و فعالیت های مخرب را افزایش دهد. هدف اصلی تهیه این گزارش، ارائه هشدار نسبت به چالش های موجود در قانون و آثار ناشی از آن بر تجارت رسمی و بازار ارز و سپس ارائه راهکارهایی به منظور افزایش کارآمدی در مبارزه با قاچاق کالا و ارز است. در مجموع به نظر می رسد هرگونه سخت گیری در زمینه مبارزه با قاچاق، باید بر فرآیندهای ارزی و تامین مالی قاچاق متمرکز شود و فرآیندهای تجاری، تا جای ممکن سهل شود تا تجارت رسمی با خلل مواجه نشود.
بخش اول: تجارت رسمی
بخش اول گزارش به آثار قانون بر تجارت رسمی در بخش کالایی اختصاص دارد. مهم‌ترین انتقادات وارد بر قانون جدید از این منظر به شرح زیر است:
ابهام در محدوده تعریف قاچاق: بر اساس تعریفی که قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در ماده ۱ ارائه داده، محدوده مفهوم قاچاق منحصر در «نقض تشریفات مربوط به ورود و خروج کالا» است، حال آنکه در برخی مواد این قانون، مصادیقی همچون خرید و فروش غیررسمی ارز و انتقال چوب درختان به نقاط دیگر کشور به عنوان قاچاق ذکر شده که ناقض تعریف ماده ۱ است. همچنین مجریان قانون، اقداماتی همچون «فروش کالای داخلی بدون شناسه رهگیری» و «انتقال کالاهای اساسی خارج از شبکه رسمی» را نیز قاچاق محسوب می‌کنند که بیانگر عدم تفاهم در تعریف مفهوم قاچاق و نیازمند تعیین تکلیف اصطلاح در متن قانون است.
ابهام در جرم انگاری قاچاق: طبق ماده ۱۸ قانون، برای تمامی مصادیق قاچاق مجازات در نظر گرفته شده است و به همین دلیل، بر اساس قانون مجازات اسلامی تمامی مصادیق قاچاق به لحاظ حقوقی جرم محسوب می‌شود. با وجود این، ماده ۴۴ بین دو گروه از انواع قاچاق تمایز قائل شده و برخی از مصادیق قاچاق را به عنوان تخلف و مرجع رسیدگی به آنها را سازمان تعزیرات در نظر گرفته است. این در حالی است که طبق قانون امور گمرکی، رسیدگی به آنچه «تخلف گمرکی» محسوب می‌شود، بر عهده گمرک جمهوری اسلامی است. ابهام مذکور همچنین در تضاد با معاهدات بین المللی پذیرفته شده کشور است که برای قانون شکنی گمرکی و نحوه مبارزه با آن درجات مختلفی در نظر می‌گیرند.
توسعه مصادیق قاچاق گمرکی: موارد پرتکراری از تخلفات گمرکی بر اساس این قانون به عنوان قاچاق شناخته شده است. این توسعه مصادیق باعث «کاهش نقش گمرک در مدیریت اجرای قوانین تجارت و در نتیجه تضعیف حکمرانی گمرکی»، «افزایش روزافزون پرونده‌های تعزیرات و اطاله دادرسی بیشتر» و «تشدید چالش‌های انبارداری در سازمان اموال تملیکی» خواهد شد. ضمن آنکه با دشوارسازی تجارت رسمی، انگیزه بازرگانان برای اقدام به قاچاق را افزایش می‌دهد. به عنوان نمونه، به دلیل تاخیر در صدور کد منشا ارز توسط بانک مرکزی، دپو کالا در بنادر طی سالهای ۱۳۹۷ تا ۱۳۹۹ با افزایش مواجه شد. به همین دلیل گمرک جمهوری اسلامی ایران با استفاده از رویه ترخیص درصدی کالاهای ضروری، این دپو کالا در بنادر را کاهش داد. با این حال بر اساس قانون اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، استفاده از مصوبه ترخیص درصدی عملا ناممکن می‌شود.
عدم تفکیک بین استفاده سالم و ناسالم از کارت بازرگانی غیر: هرگونه بهره برداری از منافع کارت بازرگانی دیگری، طبق این قانون ممنوع و مشمول مجازات اعلام شده است. جدای از ایرادات شکلی و حقوقی این ماده قانونی، قانونگذار تمایزی بین استفاده سالم از کارت بازرگانی غیر به منظور انجام عملیات قانونی «حق العمل کاری» با سوء استفاده از این کارت به منظور فرار مالیاتی قائل نشده است.
توسعه جایگاه ستاد مبارزه با قاچاق: ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز طبق قانون مصوب ۱۳۹۲ به صورت یک شورای دربرگیرنده نهادهای دخیل در مبارزه با قاچاق و به منظور هماهنگی اقدامات اجرایی برای کاهش آمار قاچاق شکل گرفت. پس از گذشت نزدیک به یک دهه از تصویب قانون مذکور و با وجود آنکه ستاد مبارزه با قاچاق در کاهش آمار قاچاق ناموفق بوده است، حال طی قانون جدید رکن «دبیرخانه» نیز به صورت رسمی به این نهاد افزوده شده است. به عبارت دیگر ستاد مبارزه با قاچاق به جای آنکه ابزارهای نهادهای اصلی مبارزه با قاچاق شامل گمرک، نیروی انتظامی و نهادهای اطلاعاتی را تقویت کند و بین آنها ایجاد هماهنگی نماید، خود تبدیل به یک نهاد موازی شده است.
تضعیف حکمرانی گمرکی و جایگاه گمرک در پیگیری امور مربوط به قاچاق: گمرک پیش از تصویب قانون مبارزه با قاچاق در سال ۱۳۹۲ بازیگر اصلی تشکیل پرونده و نگهداری کالای قاچاق بود. به دلیل ضعف جدی گمرک در ساختار و عملکرد، قانون مصوب ۱۳۹۲ بسیاری از مسئولیت‌های گمرک را سلب و به سایر نهادها واگذار کرد. این در حالی است که مرزبانی اقتصادی کشور و اجرای قوانین مبارزه با قاچاق بر اساس قانون امور گمرکی از وظایف ذاتی این نهاد محسوب می‌شود. قانون جدید، جایگاه گمرک را بیش از پیش تضعیف کرده، در حالیکه تجربه دهه گذشته نشان داده است تقسیم وظایف گمرک بین نهادهای مختلف راه حل موفقی برای مبارزه با قاچاق نبوده است و در حال حاضر مبارزه با قاچاق، از نبود یک دستگاه متولی تخصصی در حوزه اجرا رنج می‌برد.
یکی دیگر از نکات قابل تأمل در این بخش از قانون، عدم توجه به تامین ضمانت اجرایی آن، به خصوص با حذف ماده مربوط به تدوین آیین نامه اجرایی قانون است. با وجود این، توجه به ظرایف عملیاتی فعالیت های تجاری در اجرای این قانون از طریق تصویب یک آیین نامه اجرایی مناسب برای جلوگیری از دشوارسازی فرایند ترخیص گمرکی، ضروری به نظر می رسد.
در پایان این بخش، پیشنهاد‌هایی جهت تغییر رویکرد این قانون و کارآیی بهتر مبارزه با قاچاق کالا ارائه شده است. از جمله این موارد می‌توان به «احیای جایگاه گمرک در فرآیندهای پرونده‌ای و کالایی مبارزه با قاچاق»، «تکمیل جعبه ابزارهای نظارت گمرکی مبتنی بر نظام جامع مدیریت ریسک»، «حذف کارت بازرگانی و اجرای فعالیت‌های تجاری از طریق شناسه مالیاتی»، «ساماندهی ترخیص تعهدی به منظور کاهش هزینه‌های تجارت»، «توجه به الزامات عملیاتی و ضمانت اجرایی قانون» و همچنین «تفکیک قانون مبارزه با قاچاق به سه بخش قاچاق کالا، ساماندهی نظام توزیع داخلی و قاچاق ارز و انتقال بخش اول به قانون امور گمرکی» اشاره کرد.
بخش دوم: بازار ارز
بخش دوم گزارش به بررسی آثار قانون بر بازار ارز اختصاص دارد. مدیریت این بازار و برخورد با التهابات و نابسامانی‌ها در این بازار از جمله قاچاق ارز، یکی از مهم‌ترین چالش‌های اقتصادی دولت‌هاست و در همین راستا، قوانینی جهت تعیین مصادیق قاچاق ارز و مجازات آن تدوین و تصویب می‌شود. اولین تجربه قانونگذاری در این زمینه در خلال قانون مبارزه با قاچاق سال ۱۳۹۲ و بیان مصادیق محدودی از قاچاق ارز شکل گرفت که در خلال اصلاح این قانون در سال ۱۳۹۴ با طرح نمایندگان مجلس با تغییرات جزئی روبرو شد. در سال ۱۳۹۶ با توجه به آغاز التهاب در بازار ارز و وقوع شوک ارزی، بندهایی پیرامون قاچاق ارز و مجازات آن توسط کمیسیون اقتصادی مجلس و با همکاری ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، به لایحه اصلاحات این قانون افزوده شد.
قانون جدید از منظر قاچاق ارز، تفاوت‌های بسیاری با قانون پیشین دارد. در قانون جدید، دایره مصادیق قاچاق ارز گسترده شده است. به این ترتیب «انواع معاملات مخرب و مخل بازار ارز از جمله معاملات فردایی»، «هرگونه معامله از طریقی غیر از مراکز مجاز»، «عدم صدور صورتحساب خرید یا صدور صورتحساب مخدوش توسط مراکز مجاز» و «عدم ثبت معاملات ارزی و انجام کارگزاری ارزی در داخل کشور برای اشخاص خارج از کشور که با مشاهده و رصد پرونده‌های مربوط به نابسامانی بازار ارز در سالهای اخیر شناسایی شده است»، به مصادیق قاچاق ارز افزوده شد. علاوه بر این، «عدم بازگشت ارز صادراتی» نیز تخلف ارزی شناخته و وظایفی در زمینه ایجاد دسترسی برخط صرافی‌ها و مؤسسات مالی مجاز به سامانه ارزی و انتشار لیست صرافی‌های مجاز بر عهده بانک مرکزی گذاشته شد.
به‌طورکلی هدف از تصویب این قانون، جلوگیری از هدررفت منابع ارزی کشور و انحراف آن از چرخه تبادلات رسمی و قانونی کشور است. این کار از طریق شفافیت و رصد معاملات، ایجاد ابزارهای قانونی برای قاچاق انگاری معاملات مخرب بازار ارز و توسعه معاملات قانونی در بازار رسمی محقق می‌شود. این تغییرات اگرچه در شرایط کمبود منابع ارزی در سال ۱۳۹۶-۱۳۹۷ پیشنهاد شد، اما مختص آن شرایط نیست، بلکه به‌منظور مدیریت منابع و مصارف ارزی ضرورت دارد.
ایجاد ابزارها و ظرفیت‌های خاص کیفری و قانونی برای قاچاق انگاری فعالیت‌های مخرب، ایجاد بستر قانونی جهت شفافیت، قاچاق انگاری بخش وسیعی از معاملات ارزی در بازار غیررسمی از جمله نقاط قوت بخش ارزی این قانون است. با این حال، قانون جدید در کنار مزیت‌های خود، معایب و نقاط ابهامی نیز دارد که می تواند بازار ارز را دچار چالش کند. این موارد به‌طور خلاصه به شرح زیر است:
ابهام در تعیین مصداق تخلف ارزی: عبارت «تأمین ارز واردات کالای خود» در تبصره ۷ ماده ۲ مکرر این قانون دارای ابهام و تفسیرپذیر است و تطبیق آن بر مصداق واقعی تخلف را با چالش مواجه می‌کند.
عدم شمولیت نسبت به برخی از تبادلات ارزی مخل در بازار ارز: قانونگذار در این قانون تلاش کرده تا اشکال مختلف معاملات ارزی را مشخص کند. اما مواردی که در قانون ذکر شده، شامل همه عناوین معاملات و فعالیت‌های مخرب در بازار ارز نمی‌شود، از جمله معاملاتی که در آنها ارز وسیله مبادله و جایگزین پول ملی است.
عدم شمولیت نسبت به قاچاق انگاری معاملات طلا و منسوجات آن: در این قانون، نگهداری ارز بیش از اندازه مجاز قانونی قاچاق انگاری شده، اما قانون مشابهی برای بازار طلا و منسوجات آن تصویب نشده است. این مسئله از یکسو موجب انتقال نقدینگی از ارز به طلا و از سوی دیگر به علت فروش این ارزها به معامله‌گران بازار غیررسمی، موجب افزایش حجم بازار غیررسمی شده که با روح این قانون در تعارض است.
کافی نبودن مصوبات شورای پول و اعتبار برای قاچاق انگاری فعالیت‌های ارزی: در این قانون، تشخیص مصادیق ورود و خروج ارز به مصوبات شورای پول و اعتبار موکول شده است. در حالی که این شورا مرجع سیاست‌گذاری پولی و ارزی کشور است. «قاچاق انگاری معاملات مخرب» و «جرم انگاری» مقوله‌ای فراتر از سیاست‌گذاری است و ماهیت جزایی و کیفری دارد و منوط شدن تشخیص مصداق قاچاق به مصوبات این شورا صحیح نیست.
دائمی نبودن مجازات وضع‌شده برای تخلف از مقررات ارز صادراتی: در این قانون الزام به بازگشت ارز صادراتی و وضع مجازات برای تخلف از آن محدود به زمان خاصی شده است، در حالی که مدیریت ارزهای صادراتی کشور با هدف شفافیت در جریان منابع ارزی و سیاست‌گذاری دقیق بر فرایند تحصیل و تخصیص ارز در کشور، یک ضرورت همیشگی ولو در شرایط وفور منابع ارزی است.
عدم توجه به رصد جریان ریالی در معاملات ارزی: مسئله رصد جریان ریالی معاملات که یکی از روش‌های شفافیت و رصد معاملات در کشور است، در این قانون مغفول واقع شده است.
عدم الزام صرافی‌ها به صدور صورتحساب خرید ارز از اشخاص حقیقی و حقوقی: در این قانون عدم ارائه صورتحساب معتبر توسط صرافی به مشتری صرفاً در هنگام «خرید ارز توسط مشتری» قاچاق انگاری شده و «فروش ارز توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی به صرافی‌ها» مشمول این قانون قرار نگرفته است.
عدم توجه به مقررات قاچاق ارز در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی: از آنجا که مناطق آزاد و ویژه اقتصادی دارای مقررات خاص و متفاوت نسبت به سرزمین اصلی هستند، لازم است برای قاچاق انگاری فعالیت‌های مخرب ارزی در این مناطق قواعد خاصی تدوین شود که در این قانون مغفول واقع شده است.
تفاوت قائل نشدن میان شدت جرم انگاری عوامل مؤثر در معاملات مخرب ارزی: میان شدت عمل و میزان تأثیر عوامل حرفه‌ای و غیرحرفه‌ای در بازار ارز و حجم ارز مورد معامله در فعالیت‌های مخرب، تفاوت وجود دارد. بنابراین شدت جرم انگاری و مجازات برای عوامل حرفه‌ای و اثرگذار باید بیشتر از سایر عوامل باشد که این مسئله در این قانون مغفول واقع شده است.
عدم تعیین ضوابط برخورد با صرافی‌های غیرمجاز و مجازات آن: یکی از مهم‌ترین بسترهای انجام فعالیت‌های مخرب ارزی، صرافی‌های غیرمجاز است که تأمین بسیاری از تقاضاهای ناسالم در بازار ارز از جمله تقاضای ارز برای قاچاق کالا، سفته‌بازی، خروج سرمایه و … از این طریق انجام می‌شود. به دلیل سازمان‌یافتگی و تأثیر صرافی‌های غیرمجاز در بازار غیررسمی ارز، شناسایی و برخورد با این نهادها نیاز به سازوکار قانونی و مجازات مخصوص برای بازدارندگی بالاتر نسبت به سایر فعالیت‌ها دارد، اما در این قانون چنین سازوکار و مجازاتی در نظر گرفته نشده و مجازات تعیین‌شده در سایر قوانین نیز برای مقابله با این نهادها کافی نیست.
در پایان این بخش، پیشنهاد‌هایی جهت رفع نواقص این قانون و کارایی بهتر آن ارائه شده است. «تعریف نحوه هماهنگی با قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان»، «افزایش شمولیت قانون به کلیه فعالیت‌های ارزی مخرب بازار»، «پیشنهاد حذف زمان‌دار بودن مجازات تخلف از بازگشت ارز صادراتی و دائمی کردن آن»، «الزام صرافی‌ها به صدور صورتحساب خرید و فروش در کلیه معاملات ارزی» و «افزایش شمولیت قانون به جرم‌انگاری تخلف از رفع تعهد ارزی در کلیه روش‌های تأمین ارز واردات» از جمله این موارد است.
