الگوی تعرفه گذاری برق؛ رویکردی عادلانه و اقتصادی
اندیشکده اقتصاد مقاومتی در جریان بررسی های خود در خصوص عادلانه سازی نظام تعرفه گذاری برق، مدیریت مصرف و کاهش هزینه دولت در تامین این حامل انرژی، کتاب «الگوی تعرفه گذاری برق؛ رویکردی عادلانه و اقتصادی» را منتشر کرد. در این کتاب، ضمن بررسی نظام تعرفه گذاری برق خانگی در جهان، وضعیت ایران مورد بررسی قرار گرفته و ابعاد الگوی بهینه برای آن ارائه شده است.
در پیشگفتار این کتاب آمده است:
در کشور ما، مصرف برق خانگی در پله‌های مختلف، مشمول حمایت دولت شده و عمده مصرف‌کنندگان، حتی در بعضی پله‌های بالای مصرف و مشترکینی که به عنوان پرمصرف شناخته می‌شوند، تمام قیمت برق را نمی پردازند و به نوعی تحت «حمایت قیمتی» دولت قرار دارند.
با این شیوه از تعرفه گذاری:
یک) مشترکین پرمصرف برق خانگی که می‌توان آنها را معادل پردرآمدها و دهک‌های بالای درآمدی در نظر گرفت، به دلیل داشتن مسکن با متراژ بالا، استفاده از وسایل پرمصرف متعدد و …، برق بیشتری مصرف نموده و لذا نسبت به مشترکین کم مصرف، بهره بیشتری از حمایت قیمتی دولت می‌برند. چنین نظامی عادلانه نیست.
دو) صرفه مشترکین پرمصرف خانگی، نه در کاهش مصرف بلکه در افزایش مصرف بوده و این مسئله، مدیریت مصرف را از کنترل خارج و خاموشی برق در زمان اوج مصرف را ناگزیر می‌کند. آن هم در شرایطی که سهم بخش خانگی در زمان اوج از مصرف برق بیش از ۵۰ درصد است.
سه) تامین برق برای دولت و وزارت نیرو هزینه بسیاری دارد و اقتصادی نیست و بخش خصوصی نیز رغبتی برای حضور در این بازار ندارد. چرا که قیمت فروش برق متناسب با هزینه های تولید نیست.
تجربیات جهانی نشان می‌دهد که در کشورهای مختلف، صرفا مشترکین کم‌مصرف هستند که از حمایت قیمتی در مصرف حامل‌های انرژی مثل برق برخوردار بوده و هزینه‌های مشترکین پرمصرف در این زمینه معادل «قیمت تمام شده تامین برق» یا بیشتر از آن است. در واقع کشورها با ایجاد چنین سازوکاری، حمایت از مصرف‌کنندگان را بر مشترکین کم‌مصرف متمرکز نموده و با تعیین نرخ قابل توجه در پله های بالا، مصرف را مدیریت می‌کنند. علاوه بر این، با نرخ‌گذاری بیش از قیمت تمام شده برای مشترکین پرمصرف، تولید برق را در مجموع برای دولت و تولیدکنندگان بخش خصوصی، اقتصادی و به صرفه کرده‌اند.
بنابراین ضروری است به منظور «عادلانه شدن حمایت قیمتی دولت از مشترکین»، «کنترل مصرف بخش خانگی و جلوگیری از بروز خاموشی در اوقات اوج مصرف سال» و «تامین بدون زیان و اقتصادی این حامل انرژی توسط دولت»، نظام تعرفه گذاری برق اصلاح شود.
کتابچه حاضر از معدود تحقیقات جامع است که به این موضوع پرداخته و با استفاده از تجربیات جهانی، الگویی بهینه برای «تعرفه گذاری برق بخش خانگی» در کشور پیشنهاد داده است. مطالعه این کتاب و استفاده از آن در اصلاح نظام تعرفه گذاری برق می‌تواند برای سیاست‌پژوهان، سیاستگذاران و مسئولین کمک کننده و الهام بخش باشد.
همچنین در خلاصه مدیریتی این کتاب آمده است:
قبوض برق خانگی در ایران از اوایل دهه ۶۰ به شکل پلکانی صعودی تنظیم شد اما پس از آن، چندین مرتبه تعداد و نرخ پلکان‌های مصرف در قبوض مشترکین، تغییر کرد. در مهمترین تغییرات، در سال ۱۳۸۹ اولین مرحله از قانون هدفمندی یارانه‌ها اجرا و تعرفههای برق اصلاح گردید و به دنبال آن، مصرف برق کنترل شد. اما در سال‌های بعد با عدم اجرای مراحل بعدی طرح هدفمندی یارانه‌ها در کنار عواملی همچون افزایش جمعیت و تغییرات نرخ ارز، مصرف برق مجددا روند افزایشی پیدا کرد که تا کنون ادامه داشته است. از همان زمان تا سال ۱۳۹۸، وزارت نیرو هر ساله در ابلاغ تعرفههای جدید، افزایش درصد یکسان برای همه پلکان‌های مصرف در نظر گرفت و تفکیکی میان مشترکین پرمصرف و کم‌مصرف قائل نشد.
از سال ۱۳۹۸ رویه تعرفه گذاری تا حدی تغییر کرد؛ به گونه‌ای که برای مشترکین کم‌مصرف تشویق و برای مشترکین پرمصرف جریمه در نظر گرفته شد. با وجود این اصلاح رویه طی دو سال اخیر، ساختار تعرفه‌ها تغییر نکرد و قیمت‌گذاری برق کماکان به گونه‌ای است که عمده پله‌های بالای مصرف، مشمول حمایت قیمتی دولت شده و هر چه مصرف بیشتر باشد، مصرف کننده از حمایت بیشتری بهره‌مند می‌گردد. در واقع در اکثر پله‌های بالای مصرف، برق با قیمتی کمتر از «قیمت واقعی» عرضه می‌شود که بی عدالتی در حمایت دولت به نفع «مشترکین پرمصرف» که همان پردرآمدها هستند را نشان می‌دهد. این رویه ناعادلانه، از یک سو بر نحوه مصرف مشترکین مختلف تاثیرگذار نبوده و باعث کاهش و مدیریت مصرف نمی‌شود. از سوی دیگر، درآمد حاصل از فروش برق، بدهی وزارت نیرو به تولیدکنندگان برق را جبران نکرده و دولت را در مجموع بدهکار نموده است.
عدم مطلوبیت این شیوه از تعرفه گذاری در زمانی که کشور با بحران برق به دلیل اوج‌گیری مصرف مواجه شود، بیش از پیش نمایان می‌شود، مانند تابستان ۱۳۹۷ که منجر به اعمال چند مرتبه خاموشیِ برنامه‌ریزی شده گردید. جالب آنکه این قبیل بحران‌ها که در سال جاری نیز تجربه شد، هرچند عمدتا ریشه در مصرف نامتعارف بخش خانگی دارد، اما هزینه آن را بخش تولید متحمل می شود، چرا که این بخش در اولویت خاموشی برای کنترل مصرف در اوج بار قرار دارد. آمارها حاکی از آن است که بخش خانگی، سهم ۵۰ درصدی از کل مصرف برق کشور در زمان اوج بار دارد و این بخش باید در اولویت برای «مدیریت مصرف» قرار گیرد.
به منظور حل مسائل «ناعادلانه بودن حمایت قیمتی دولت از مصرف برق خانگی»، «عدم ترغیب مشترکین خانگی به مدیریت مصرف مخصوصا در زمان اوج بار» و «هزینه بالای تولید و تامین برق برای دولت»، اصلاح هوشمندانه نظام تعرفه گذاری برق مبتنی بر اقلیم‌های آب و هوایی در کشور ضروری است. اصلاح این نظام با استفاده از «الگوی مفهومی» پیشنهادی در این مطالعه که مبتنی بر شرایط اقتصادی کشور است، مزایا و منافع متعددی دارد که از جمله آن می‌توان به «افزایش عدالت اجتماعی در توزیع انرژی»، «کاهش شدت انرژی و افزایش ضریب بار شبکه برق از طریق مدیریت مصرف» و «کاهش دیون وزارت نیرو به دلیل اقتصادی شدن تولید و تامین برق» اشاره کرد.
الگوی پیشنهادی این مطالعه بر «هدفمندی یارانه برق در بخش خانگی» از طریق «تفکیک الگوی تعرفه‌گذاری برای مشترکین کم‌مصرف و پرمصرف» استوار است. البته در این الگو به منظور هدفمندی حمایت‌های قیمتی دولت، تعریف دقیقی از یارانه برق ارائه شده که در طراحی ابعاد الگو اثرگذار بوده است؛ چرا که محاسبه میزان یارانه برق با رویکردها و روش‌های مختلف و بعضا غیر دقیق و غیر علمی انجام می‌شود که بر شیوه اصلاح نظام تعرفه‌گذاری برق و هدفمند کردن آن تاثیر می‌گذارد.
برای محاسبه یارانه برق، ابتدا باید «قیمت واقعی» حامل انرژی را تعیین کرد. قیمت واقعی می‌تواند «قیمت تمام‌شده تولید و تامین برق» یا «قیمتی میانگین از ارزش‌گذاری‌های مختلف بر اساس فرصت‌های اقتصادی مثل صادرات» باشد. در ادبیات رایج فضای رسانه‌ای کشور، به عدم‌النفعی که به دلیل از دست رفتن فرصت‌هایی مانند صادرات برای دولت در هر سطح از مصرف انرژی ایجاد می‌شود «یارانه پنهان» گفته می‌شود و عمدتا این عدد، معیار و مصداق محاسبه یارانه دولت در فروش برق و دیگر حامل های انرژی با نرخی پایین‌تر قرار می گیرد، حال آنکه این واژه مبنای دقیقی ندارد و یارانه را باید به معنای اختلاف «کل درآمد فروش واقعی آن کالا به افراد مختلف» از «کل هزینه های تولید یا تامین آن کالا» دانست. بر این اساس، اولا تعیین «قیمت واقعی» بر اساس فرصت‌های فروش و صادرات که امکان تحقق کامل آن، محل اشکال است، نادرست بوده و نمی تواند تحلیل درستی به سیاستگذار بدهد بلکه درست آن است که هزینه تولید یا تامین آن کالا به عنوان قیمت واقعی در نظر گرفته شود؛ کمااینکه در خصوص برق، بازار و قیمت جهانی مشابه برخی از حامل‌های انرژی وجود ندارد. ثانیا، یارانه باید در کل میزان خرید و فروش محاسبه شود و محاسبه اختلاف قیمت خرید و فروش در یک پله خاص از مصرف به عنوان یارانه و تصمیم گیری بر اساس آن، معنادار نیست.
مطابق با این تعریف از یارانه، در الگوی مفهومی ارائه شده، هدف از اصلاح نظام تعرفه گذاری برق آن است که علاوه بر عادلانه نمودن حمایت‌های قیمتی و مدیریت الگوی مصرف، هزینه دولت در تامین برق کاهش یافته و صفر شود و تامین برق برای دولت اقتصادی شود. در واقع دولت علیرغم اینکه باید از مشترکین کم مصرف نسبت به مشترکین پرمصرف «حمایت قیمتی» نماید، نباید برای تامین برق یارانه بدهد و مشمول هزینه شود. این بدان معناست که «کل درآمد فروش برق به مشترکین مختلف» برای دولت باید معادل یا بیشتر از «قیمت تمام شده تامین برق» باشد. بدین ترتیب، نرخ برق مشترکین کم‌مصرف می‌تواند کمتر از قیمت واقعی تعیین شود و در مقابل مشترکین پرمصرف، بسته به پلکان مصرفی، معادل یا حتی بیشتر از قیمت واقعی (قیمت تامین برق) بهای آن را بپردازند. این الگو تقریبا در تمامی نظامات تعرفه‌ای برق در کشورهای مختلف جهان پیاده شده است. البته ذکر این نکته ضروری است که قیمت هر واحد گاز که به نیروگاه‌ها عرضه می‌شود و در حال حاضر تقریبا نزدیک به صفر است، بر تعیین قیمت واقعی برق موثر می‌باشد، اما با هر قیمتی از گاز، فروض تعیین قیمت واقعی و الگوی مفهومی ارائه شده قابل پیاده سازی است و ارکان آن تغییری نمی کند.
فصل اول کتابچه پیش‌رو به بررسی تجربیات جهانی در تعرفه‌گذاری برق اختصاص یافته است. در این فصل انواع روش‌های تعرفه‌گذاری متداول برق در دنیا در دو دسته کلی تعرفه‌گذاری بر مبنای حجم مصرف و تعرفه گذاری مبتنی بر زمان مصرف دسته بندی و تجربه بیش از ۱۹ کشور در این زمینه بررسی شده است. عمده این تجربیات در سال ۱۳۹۷ طی چند ماه متوالی در رسانه مسیر اقتصاد منتشر و اکنون در این کتابچه تجمیع شده است. در فصل دوم، الگوی تعرفه‌گذاری برق در ایران طی سال های اخیر بررسی و ضرورت اصلاح تعرفههای برق خانگی تشریح گردیده است. در ادامه نیز مبتنی بر وضعیت کشور و با استفاده از خروجی مطالعات و پژوهش‌های مستمر، نظرات خبرگان و تجربیات جهانی، الگوی مفهومی پیشنهادی برای اصلاح نظام تعرفه گذاری برق خانگی در ایران در ۵ محور ارائه شده است.
